국회 입법조사처 ‘제21대 총선 선거구 획정의 특징과 개선방안’보고서
[에너지데일리 조남준 기자] 제21대 총선 선거구 획정에 따른 고질적인 획정지연 문제 등에 대한 해법으로 ‘획정안 제출시한의 조정’, ‘인구범위 조정에 대한 허용한계치 도입’, ‘면적을 고려한 선거구획정’ 검토 등이 제시됐다.
국회 입법조사처는 ‘제21대 총선선거구획정의 특징과 개선과제’ 보고서를 통해 제21대 총선을 위한 선거구 획정은 기존 의석수 유지 및 선거구 변동 최소화의 목표는 달성했으나, 고질적인 획정지연 문제를 비롯해 농·산·어촌의 거대선거구 출현으로 인한 지역대표성 약화, 인구범위의 임의 조정에 따른 자의성 논란 등의 문제점이 나타났다며 이같이 밝혔다.
보고서는 2020년 3월 7일 국회에서 통과된 제21대 총선을 위한 선거구획정안의 주요내용과 특징, 문제점을 살펴보고, 제도개선안을 제시했다.
국회를 통과한 획정안은 현행 지역구의석수 안에서 선거구의 변동을 최소화했다는 평가를 받는다.
그러나 선거구 획정안은 고질적인 획정지연 문제를 비롯해 농·산·어촌의 거대선거구 출현으로 인한 지역대표성 약화, 인구범위 임의 조정에 따른 자의성 등의 문제점이 개선과제로 지적된다.
이에 따라 입법조사처는 제21대 총선 선거구 획정의 문제점에 대한 해법으로 ‘획정안 제
출시한의 조정’, ‘인구범위 조정에 대한 허용한계치 도입’, ‘면적을고려한 선거구획정’ 등의 세 가지 방안을 검토할 것을 제안했다.
이에 따르면 우선 현재 선거일 전 13개월로 규정되어 있는 선거구 획정안 제출시점을 앞당기는 방안을 고려한다. 현재는 선거일 전 13개월까지 획정안을 제출하도록 규정하고 있는데, 이 기한을 앞당기면 해당 위원회에서 획정안을 논의해 지역구를 확정하는 시점도 빨라질 수 있다는 설명이다.
이와 관련 획정위가 정치권으로부터 독립성을 제고해야할 필요성도 제기된다. 획정이 지연되는 이유는 의원 및 정당 간에 이해관계가 엇갈리기 때문인데, 현재는 사실상 정당이 대부분의 위원을 선임하는 구조이므로 획정위 내부에서도 조기에 합의하기 어려운 실정이라는 지적이다.
또한 선거구 획정위의 인구기준 조정 가능 범위를 법제화해 최대·최소선거구간 인구범위 조정이 일정한 허용한계를 벗어나지 않도록 제한할 필요도 있다는 주장이다.
선거구 획정의 현실적 어려움을 야기하는 요인들 즉, 소선거구제, 인구편차기준의 엄격성, 도·농간 인구편중 등을 고려할 때 인구범위를 유연하게 적용하는 것도 중요하지만 자의적이라는 비판을 받지 않기 위해서는 과도하지 않은 범위 이내로 인구범위 조정의 한계를 법제화할 필요가 있다는 것.
예컨대, 평균인구수 대비 인구편차 ±33⅓%의 양 끝점의 이동 폭을 ±3% 이내로 제한하는 방안을 고려해볼 수 있다.
이렇게 인구편차기준에 일정한 허용한계치(tolerance limit)를 부여하는 방안은 선거구획정의 효율성을 높이면서 획정기준이 자의적으로 적용되는 것을 막는데 기여할 수 있을 것이라는 설명이다.
아울러 선거구 획정에 인구기준 이외에 면적요인을 반영하는 방안도 도입할 필요가 있다는 의견이다.
현재는 인구 기준만을 엄격하게 적용해 선거구를 획정하는데, 이는 필연적으로 거대선거구를 낳을 수밖에 없다는 지적이다.
그런 점에서 영국, 덴마크, 노르웨이, 캐나다 등의 국가에서처럼 면적을 선거구획정에 실질적으로 반영할 수 있도록 하는 방안을 고려해볼 필요가 있다는 설명이다.
예컨대, 영국은 선거구획정에서 선거구의 크기가 1200km²를 초과할 경우 인구기준 적용의 예외로 하며, 최대 1,300km²을 넘지 않도록 한다. 캐나다의 경우도 인구밀도가 낮은 선거구의 경우 인구편차기준 ±25% 적용의 예외로 한다. 덴마크, 노르웨이 등 도서지역의 비중이 높은 스칸디나비아국가들의 경우 권역별로 의석을 할당 할 때 인구수뿐만 아니라 면적도 의석수 산정에 반영한다.
입법조사처는 “국회에 소속된 의원과 정당은 선거구획정의 직접적인 이해 당사자인 만큼 의견 조율이 어려운 것은 구조적인 문제라 할 수 있다. 획정이 늦어짐에 따라 선거를 준비하는 후보자나 투표를 해야 하는 유권자 모두가 선거 직전까지 불확실한 상황에서 놓이게 된다”며 “선거구획정을 적절한 시점에 마무리 하려면 획정위의 독립성 제고를 통해 획정기한을 준수할 수 있는 조건을 마련해야 한다”고 강조했다.
입법조사처는 또 “선거구 획정에서 인구수는 투표가치의 평등원칙과 직결되는 가장 중요한 기준”이라며 “그러나 인구수라는 일면적인 기준 적용으로는 도시지역에 비해 농·산·어촌의 지역대표성이 상대적으로 약화되는 문제를 피하기 어렵다”고 지적했다.
이 문제에 대한 해법으로 영국, 덴마크, 노르웨이, 캐나다 등의 국가사례에서 처럼 면적을 선거구획정에 반영하는 방식을 전향적으로 검토할 필요가 있다는 게 입법조사처의 제안이다. 다만, 인구수대비 면적요인을 선거구획정에 반영할 때 어느 정도의 비중으로 적용할 것인지는 여야 합의를 통해 입법정책적으로 결정할 수 있을 것이라는 주장이다.
입법조사처 김종갑· 허석재 입법조사관은 “선거구획정의 인구범위는 특정 선거구의 존폐 또는 경계를 결정짓는 중요한 기준”이라며 “현재 획정위가 사용하고 있는 인구 상·하한선의 범위 조정방식에 허용한계를 어느 정도로 설정할 것인지의 문제는 신중한 논의와 검토가 필요할 것”이라고 밝혔다.
