우리나라는 높은 화석연료 비중과 제조업 중심의 산업구조, 에너지 다소비 소비구조 고착화 등 여러가지로 탄소 의존적인 사회구조를 가지고 있어 탄소중립을 위해서는 과감한 전환이 불가피하다는 목솔 리가 높다. 특히 온실가스 배출량을 줄이는 가장 확실한 길은 화석연료 대신 재생에너지를 확대하는 것이다. 하지만 화석연료를 대체할 에너지원으로 재생에너지가 확실히 자리매김한 듯 보이지만 실제 현장에서는 재생에너지가 새로운 시스템의 중추로 안착하는데 아직도 많은 어려움이 산적해있다는 지적이다. 이런 가운데 환경운동연합과 녹색에너지전략연구소, 기후솔루션은 최근 대표적인 문제를 선정·분석해 ‘2021 재생에너지 확대를 위한 정책 제안서’를 내놓았다. 제안서에서는 재생에너지 확대를 위한 11가지의 제안을 제시했다. 그 내용을 요약 정리한다. <변국영 기자>

▲RPS 제도 혁신적 개편 방향

FIT에서 RPS로 전환은 재생에너지 확대에 일정 부분 기여했으나 바이오매스와 폐기물을 포함하는 등 잘못된 설계로 풍력, 태양광의 보급 속도는 OECD 평균 대비 매우 낮은 수준이다. 신재생에너지 보급 통계에 따르면 2019년 기준 전체 신재생에너지 발전량 중 바이오매스와 폐기물의 발전량은 각각 20%와 36%에 달한다. OECD 36개국 중 1차 에너지 기준 재생에너지 비중이 최하위(36위, 2.4%)고, 발전량 비중은 35위(5%)에 불과하다.

또한, 기존 FIT의 문제 해결을 위해 도입한 RPS 제도는 재생에너지 사업자의 수익을 도매전력가격과 REC 현물 가격에 노출시킴으로써 사업자에게 가격 변동 리스크를 모두 전가시키는 문제를 발생시켰다.

최근 코로나 사태로 인해 재생에너지 사업의 매출 기준인 SMP+REC 가격이 연초 대비 30% 이상 하락했다. 특히, 수입산 바이오매스를 사용하는 전소·혼소 시설의 REC 발급량이 2019년 기준으로도 전체의 26%를 차지해 최근 REC 가격 인하의 주원인이 되고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 에너지공단의 선정 입찰, 소규모 태양광 대상 한국형 FIT 제도를 도입했으나 이는 시장 구조를 복잡하게 만들어 효율적인 경쟁을 저해하고 참여 요건이 너무 제한적이어서 실효성이 낮다는 문제가 제기되고 있다.

또한 선정 입찰 및 의무사 자체 입찰, 수의계약, 한국형 FIT 등은 대부분 태양광 사업에 국한돼 있어 대규모 투자가 수반되는 대형 풍력발전 사업자에게는 가격 리스크 헷지를 위한 별도의 안전장치가 없는 상황이다.

정부가 3년마다 결정하는 REC 가중치는 사실상 원별 보조금 단가를 정부가 결정하는 방식으로 시장 기능의 활성화라는 RPS 제도 도입 취지에 부합하지 않으며 복잡하고 정책 일관성이 낮아 투자 유인을 저해하고 있다.

도매전력가격과 REC 현물시장에 100% 노출되는 국내 재생에너지 사업의 특성상 정부가 3년마다 결정하는 REC 가중치는 예측 가능성이 낮고 급변하는 재생에너지 기술의 진보 속도를 반영하기 어려운 구조다. 또한 가중치를 결정하는 주요 요소인 부존 잠재량, 산업·기술 활성화, 수급 안정 등의 기준에 따른 정성적인 판단이 과도하게 개입돼 재생에너지 사업자에게 긍정적인 신호를 주기 어렵다.

기형적인 전력산업 구조로 인해 발전공기업 위주의 구매 시장이 형성돼 재생에너지 발전단가를 하락시킬 수 있는 유인이 부족하다. 단일 판매사업자인 한전의 독점력 행사를 방지하기 위해 다른 국가와 달리 RPS 공급 의무를 판매사업자가 아닌 500MW 이상의 발전사업자에게 부과하고 있다.

발전공기업들은 REC 구매 비용을 한전으로부터 보전 받고 있으므로 의무량 미달에 따른 과징금을 피하기 위해 가격을 낮추기 위한 인센티브가 없다. 다수의 재생에너지 사업자와 판매사업자가 존재하지 않아 경쟁을 통해 가격을 하락시키기 위한 시장 구조가 제대로 작동하지 않고 있다.

태양광·풍력 대상 경매 기반 장기고정계약 제도를 도입해 재생에너지 사업자의 가격 변동 리스크를 최소화해야 한다. 풍력과 태양광에 대해 시장의 가격 변동 리스크를 최소화하고 동시에 발전단가를 지속적으로 낮추기 위한 경매 기반의 장기고정계약을 전면 도입하는 것이 필요하다.

현재 에너지공단이 운영하고 있는 선정계약 형태를 발전시켜 공급 의무사의 필요 물량에 따라 에너지공단이 주기적으로 역경매 방식의 입찰을 진행해 최저 단가 순으로 발전 물량을 확보하고 20년 기준의 장기고정계약을 체결하는 방식이 가능하다.

‘신재생에너지법’ 개정을 통해 폐기물, IGCC, 연료전지 등 화석연료 기반의 신재생에너지를 배제하고 REC 가중치 부여 대상에서 기존 석탄발전 혼소를 제외하는 방안을 소급 적용해야 한다.

화석연료 기반의 폐기물, IGCC는 기본적으로 재생에너지에 해당하지 않으므로 이를 법령 개정을 통해 제외하는 것이 타당하며 이에 대한 REC 발급도 중단해야 한다. 이미 21대 국회에서 관련 법안이 제출됐으나 IGCC만 제외하는 내용이므로 법안 심의 과정에서 폐기물까지 포함해서 논의하는 것이 바람직하다.

바이오매스는 이론적으로 탄소중립 에너지원에 해당하나 실질적으로 산림 활용에 따른 대기 중 온실가스 배출을 신규 산림 조성으로 상쇄하기 위해서는 상당 시간이 소요되므로 온실가스 감축 목적에 적합하지 않다. 또한 국내 석탄발전의 혼소에 이용되는 바이오매스는 대부분 개도국에서 산림 훼손을 통해 발생하는 것이므로 온실가스 감축은 물론 국내 산업 보호 및 지속가능한 발전 관점에서도 부적절하다.

소규모 태양광 사업을 대상으로 시행 중인 ‘한국형 FIT' 제도를 확대 운영해야 한다. 현재 시행 중인 한국형 FIT 제도는 일반사업자 30kW 미만, 협동조합 및 농축산어민 100kW 미만의 참여 제한 요건이 있으며 해당 용량 기준이 너무 낮아서 소규모 태양광 활성화의 걸림돌이 되고 있어 용량 기준을 대폭 완화하는 것이 필요하다.

▲에너지전환 기금 신설

정부가 발표한 그린뉴딜 내 에너지 전환 관련 국비 투자는 2025년까지 총 25조3000억원에 달하나 실질 이행을 뒷받침하는 재정 정책의 구체성은 미흡하다. 에너지 전환과 연계된 재생에너지 보급, 에너지 효율 개선 등 기존 예산 이외에 그린뉴딜 투자 관련 예산 증가분이 명확하게 제시되지 않았다.

에너지 전환 부문 내 핵심 사업에 해당하는 재생에너지 설비 보급 확대 및 공정전환 영역에 대한 구체적인 예산 투자 규모와 지원 방식이 구체화되지 못했다. 또한, 재생에너지 설비 보급 확대는 자가용 설비 지원을 제외하면 대부분의 지원이 기존 융자 방식을 유지하고 있어 혁신적인 재정 수단 도입에 대한 고려가 부족하다.

정부는 탄소중립 추진전략을 통해 탄소중립 친화적인 재정프로그램을 제시하고 ’기후변화기금‘ 신규 조성 및 공정전환 예산 지출 확대 방향을 발표했으나 기존 특별회계 및 기금의 통폐합 방안이 구체화되지 않았다.

효과적인 사업 추진을 위해서는 산업부, 환경부, 국토부 소관의 에너지특별회계, 전력산업기반기금 등의 통폐합을 우선 검토해야 하며 2025년까지 그린뉴딜 25조3000억원 투자를 위해 기존 에너지특별회계 및 기금뿐만 아니라 일반회계 재원(교통환경에너지세 중심), 배출권거래제 유상할당 경매 수입 등 ‘기후변화기금’의 신규 재원에 대한 구체적인 방향이 제시되지 않았다.

또한, 에너지 전환에 따른 산업 구조개편 촉진과 이에 따른 지역 사회 및 노동자 지원을 뒷받침하기 위한 재원 조성 방안도 구체적으로 제시되지 않았다.

기존 특별회계와 기금의 통폐합 및 신규 재원을 대폭 확대해야 한다. 사업 내용 및 지원 방식이 유사한 에특회계(배출권거래제 유상할당 경매 수입 포함), 전력산업기반기금을 통폐합헤야 한다. 원전 및 석탄발전 사업자로부터 부담금 신설 및 교통에너지환경세의 일부를 기금 재원으로 신규 편성해야 한다.

발전 부문뿐만 아니라 가정, 상업, 산업, 수송 등 타 영역에 대해서도 포괄적인 투자 및 지원이 확대돼야 한다. 수요관리 및 재생에너지 투자 관련 보조금·융자 지원 및 R&D 지원을 확대하고 신규 사업도 적극 발굴해야 한다. 공정전환 지원을 확대하기 위해 발전사업을 철회·취소하는 사업자뿐만 아니라 노동자, 중소기업 및 지역사회에 대한 투자 지원도 확대해야 한다.

기존 기금을 관리하는 센터 조직을 통폐합해 산업부 혹은 환경부 산하 기금 전담 기관을 신설해 효율적인 기금 집행을 추진해야 한다.

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