우리나라는 높은 화석연료 비중과 제조업 중심의 산업구조, 에너지 다소비 소비구조 고착화 등 여러가지로 탄소 의존적인 사회구조를 가지고 있어 탄소중립을 위해서는 과감한 전환이 불가피하다는 목솔 리가 높다. 특히 온실가스 배출량을 줄이는 가장 확실한 길은 화석연료 대신 재생에너지를 확대하는 것이다. 하지만 화석연료를 대체할 에너지원으로 재생에너지가 확실히 자리매김한 듯 보이지만 실제 현장에서는 재생에너지가 새로운 시스템의 중추로 안착하는데 아직도 많은 어려움이 산적해있다는 지적이다. 이런 가운데 환경운동연합과 녹색에너지전략연구소, 기후솔루션은 최근 대표적인 문제를 선정·분석해 ‘2021 재생에너지 확대를 위한 정책 제안서’를 내놓았다. 제안서에서는 재생에너지 확대를 위한 11가지의 제안을 제시했다. 그 내용을 요약 정리한다. <변국영 기자>

▲재생에너지 환경성 강화

환경성을 담보하는 계획입지 도입이 미흡하다. 2020년 10월부터 지자체 주도로 대규모 재생에너지 사업을 추진하는 집적화단지 제도 시행, 법령에 따르면 재생에너지 집적화단지를 환경친화적으로 조성하도록 규정돼 있으나 당초 계획입지 제도 취지에서의 전략환경영향평가와 같은 제도 절차를 명시하지 않아 환경성 확보가 불확실하다.

정부가 당초 제시한 계획입지 방안에서는 입지 발굴이 완료된 이후 전략환경영향평가를 실시하는 방안으로 제시돼 대안 논의와 마련에는 한계가 있다. 지자체 주도로 재생에너지 입지를 발굴하도록 제시됐지만 재생에너지 지역계획 수립 기준이 불분명하고 지자체 역량과 전문성이 미흡하다. 재생에너지 계획 및 개발 과정에서 농민, 어민 등 주민 배제로 인한 갈등이 심화되고 있다. 입지 타당성 및 주민 수용성 확보를 위한 다양한 이해당사자 간의 거버넌스를 확보하고 환경과 지속가능성을 고려한 대안과 누적 영향을 평가하는 명확한 절차가 필요하다.

재생에너지 갈등이 증가하는 데 비해 주민 참여 통로 및 환경성 모니터링 기능은 미약하다. 입지 조건에 따라 달라지기 쉬운 재생에너지의 환경 영향에 대한 체계적 조사 및 지속적인 환경성 모니터링이 미진하며 이와 관련해 재생에너지 사업의 관리와 주민 소통 체계가 부재하다. 향후 재생에너지 폐기물 발생이 예상되지만 종합적이고 체계적인 시스템 마련은 다소 부진하다.

바이오매스 지속가능성 기준이 없다. 무분별한 바이오매스 발전소와 연료 소비 증가로 인한 산림 생태계 훼손, 대기오염 및 온실가스 증가가 우려되고 있다. 바이오매스의 생산부터 사용 등 전 과정에서 화석연료 대비 실질적 온실가스 저감 평가 체계가 없다. 바이오매스 전소 및 혼소 발전소에 대한 과잉 REC 발급으로 인한 태양광, 풍력 등 투자 동기 및 경제성이 약화되고 있다.

전략환경영향평가 절차를 제도화하는 재생에너지 계획입지를 도입해야 한다. 환경적으로 입지 가능한 기준을 토대로 재생에너지 지역계획 수립 및 지자체 역량을 강화해야 한다. 계획입지 도입을 위한 제도 개선, 부지 발굴 단계에서 전략환경영향평가 실시 제도화, 발전시설 간 이격거리 기준 설정 및 누적 영향평가가 실시돼야 한다. 재생에너지 지역계획 수립 초기 과정부터 주민 정보 공개, 참여, 이익 공유를 보장해야 한다.

재생에너지 사업 사후 관리를 강화해야 한다. 입지별 재생에너지 설치에 따른 사후 영향 모니터링 강화 및 주민 정보 공개를 지원해야 한다. 태양광 폐패널에 대한 생산자책임재활용제도를 도입하고 체계화해야 한다. 재생에너지의 주거환경영향 및 자연환경영향 관련 객관적, 과학적 자료 개발 및 소통을 강화해야 한다.

바이오매스 지속가능성 기준을 마련해야 한다. 산림 생태계와 생물 다양성 훼손 방지, 온실가스 전 과정 평가를 통한 저감 효과 입증, 소규모 고효율 에너지 생산시설 등 엄격한 바이오매스 지속가능성 기준을 확립해야 한다. 석탄발전소 혼소발전 REC 전면 중단, 지속가능하지 않은 바이오매스 REC에 대해 조속히 일몰을 추진해야 한다. 미이용 바이오매스에 대한 품질 기준 강화, 투명한 생산 및 유통 이력 관리체계를 구축할 필요가 있다.

▲불합리한 규제 개선

기초지자체의 이격거리 규제 기준은 도로, 주택, 공공시설, 관광지, 문화재 등으로 구분되며 기초지자체별로 평균 300m, 최대 1km의 이격거리를 설정하고 있어 과도한 수준의 규제가 시행되고 있다.

이격거리 규제 확대로 인해 전체 태양광 발전용량의 증가에도 불구하고 1MW 이하 중소규모 태양광 발전시설의 신규 보급 용량은 2016년 대비 2018년 8% 감소하는 것으로 나타났다.

기후솔루션의 분석 결과 태양광 이격거리 규제 도입에 따른 입지 가능 지역의 축소가 최소 40% 이상으로 나타나고 있어 이격거리 규제가 실질적인 장애 요인으로 작용하고 있다. 태양광 발전의 기술적 잠재량과 규제 수준을 고려한 대표적인 기초지자체 3곳을 선정해 지리정보시스템 분석을 시행한 결과 이격거리 영향은 최소 46%에서 최대 67%에 달하며 상위법상 다른규제를 모두 종합할 경우 태양광 설치 가능 면적은 최대 93%까지 축소되는 것으로 나타났다. REC 가중치 개정을 통해 경제성이 대폭 하락해 실질적으로 태양광 사업을 추진하기 어려운 임야 지역을 모두 제외할 경우 해당 지역의 태양광 설치 가능 면적은 3개 기초지자체 모두 1% 미만이다.

기초지자체가 앞다퉈 태양광 이격거리 규제를 도입하는 가장 큰 이유는 주민 민원을 회피하기 위한 것이며 이에 대한 책임은 중앙 정부와 기초지자체 모두에게 있다. 기초지자체의 무분별한 이격거리 규제를 관리하기 위해 산업부는 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’을 제시하고 이격거리를 설정하지 않는 것을 원칙으로 하되 불가피한 경우 이격거리를 최대 100m 이내로 설정하는 것을 제시했으나 가이드라인의 법적 구속력이 미흡해 실제 가이드라인이 반영되는 사례는 없었다. 기초지자체는 지역 주민들의 지속적인 민원 제기를 회피하기 위해서 이격거리 규제를 도입 및 확산할 수밖에 없으며 재생에너지 보급 확대를 위해서 지역주민과 사업자 간의 지속가능한 합의를 이끌어내는 데 소극적이다.

이격거리 규제 이외에도 태양광 시설 설치에 관한 과도한 설치 규제와 기초지자체장에 대한 재량권 남용 및 경관, 미관 등 정성적 용인에 따른 규제가 남발되는 것도 주요한 장애 요인이다. 재량권을 조례에 명시하고 있는 곳은 55곳으로 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가를 가지고 있는 기초지자체 중 약 44%에 해당한다. 또한 ‘자연경관 및 미관 등을 훼손하지 아니할 것’ 등 추상적 허가기준을 조례에 제시하고 있는 지자체는 45곳으로 전체의 37%에 달한다.

해외 사례에도 주민 민원 최소화를 위해 이격거리를 도입하는 경우는 존재하지 않으며 이격거리 규제를 시행하는 경우에도 건축물 안전 기준을 준용해서 규제를 최소화하는 경우가 대부분이다.

‘신재생에너지법’ 개정을 통해 기초지자체의 이격거리 규제 양산을 막기 위해 최대 이격거리를 법으로 명시하는 것이 필요하다. 기초지자체의 태양광 발전시설에 대한 이격거리 규제 도입의 법적 근거는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 시행령 56조이나 다른 법률의 이격거리 규정이 우선한다는 규정이 존재하므로 신재생에너지법 개정을 통해 최대 이격거리 설정이 가능하다. 산업부가 제시한 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’에 따라 기초지자체가 최대로 설정할 수 있는 이격거리의 수준을 최대 100m 이내로 제한하는 한편 이격거리의 설정 범위를 최대한 축소하는 것이 필요하다. 특히, 주민들의 민원 최소화 관점에서 관광지, 공공시설, 도로 등의 경우 이격거리 규제 설정의 타당성이 낮으며 주택에도 최대 이격거리를 설정하는 것이 필요하다.

법령 개정과 함께 기초지자체의 무분별한 규제 도입을 제한하기 위해 중앙정부 차원의 표준조례안 등 제정이 시급하며 지자체의 특성을 고려한 최소한의 규제 도입에 대한 원칙과 기준 설정이 필요하다 산업부가 지난 2017년 제시한 가이드라인의 경우에도 법적 구속력이 없어서 실질적인 역할을 하지 못했으며 중앙정부 차원의 표준조례안이 제시되지 않아 이격거리 규제의 범위와 수준에 대해 중구난방 식으로 도입됐다.

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