현재 시장 구조·운영체제, 심각한 자원 배분 왜곡 초래
에너지 시장 경쟁 도입 아래 경쟁·규제 적절 조화 필요
러시아발 전쟁으로 인한 천연가스 공급 차질 문제는 유럽뿐만 아니라 전 세계를 에너지 수급위기 상황에 놓이게 했다. 국제 에너지 시장의 불안정성 심화와 공급 위축으로 한국 또한 전력도매가격이 전년대비 3배 급등하는 등 에너지 안보에 위협을 받고 있다. 이런 가운데 에너지전환포럼은 최근 '에너지 안보 확립을 위한 에너지 규제 거버넌스 개편 방안' 토론회를 개최하고 한국의 에너지 규제 거버넌스 개편의 필요성과 방향성에 대해 토론했다. <변국영 기자>
▲김영산 한양대학교 교수
산업부가 대부분의 규제를 직접 시행하고 있다. 전기위원회, 전력정책심의위원회 등 위원회들이 명목적으로 의사 결정을 하는 형식을 취하지만 실제 이런 위원회들은 독자적으로 규제 정책을 개발·시행할 능력과 힘이 없다. 대부분의 위원들은 비상임이며 산업부 장관이 임명한다. 정부가 제출한 안건에 대해 자문하는 기능에 불과하다.
이런 구조에서 에너지산업에 대한 규제는 장관이나 정부가 원하는 성과를 얻기 위해 실무담당 공무원들이 다양한 공식적 또는 비공식적 수단을 활용해 위원회에서 원하는 결정이 나오도록 한다. 또한 핵심적인 에너지산업을 국영기업으로 운영함으로써 산업부의 통제력을 극대화시키고 있다. 즉 우리나라 에너지산업 규제는 ‘command and control’ 위주다.
최근 ‘독립적 에너지규제기관’ 설립에 대한 주장이 많이 제기되고 있다. 전력산업에서 독립적 계통운영자라고 할 때의 독립은 계통에 연결된 이해관계자들로부터의 독립을 의미하며 ‘중립성’의 의미를 가진다. 그러나 우리나라에서 현재 요구되는 독립성은 이보다는 정부 또는 정치로부터의 독립성이다.
그러나 국가의 이름으로 시행하는 에너지규제는 국민에 대한 책임을 져야하기 때문에 정부나 정치의 통제로부터 완전히 자유로울 수는 없다. 그러므로 에너지규제기관에게 요구되는 독립성은 ‘단기적 정치적 이해’로부터의 자유를 의미한다고 볼 수 있다.
이를 위해서 규제기관을 산업부에서 독립시켜 독자적 행정조직으로 만들어야 한다는 주장이 많다. 그러나 미국의 FERC나 영국의 Ofgem은 각각 DOE 와 BEIS 소속이다. 중요한 것은 행정조직상 소속보다는 규제기관의 책임과 권한을 법적으로 명시하고 유지하는 것이다. FERC는 5명의 commissioner로 구성된 최고의결기구를 두고 있는데 이들은 대통령이 임명하고 상원의 비준을 받는다.
▲이유수 에너지경제연구원 탄소중립연구본부장
전통적 에너지 규제 시스템은 가격 및 진입 규제를 통해 소비자의 편익 보호하고 한편으로 사업자의 총괄원가를 보상하는 한편 적절한 수익 보장하는 역할을 한다. 에너지 시장의 구조개편을 통해 경쟁을 도입하고 시장의 공정경쟁을 위한 규제 시스템으로 변화하고 불공정경쟁에 대한 시장 감시를 강화하는 한편 경쟁을 통한 시장의 가격 기능에 대한 신뢰와 사업 인허가 및 다수 사업자의 분쟁을 조정한다.
우리나라는 독점적 에너지 시장 규제 체제를 지속하고 있다. 지난 2001년 4월 전력시장 구조개편 후에도 본질적 전통적 독점시장체제를 유지하고 있다. 에너지 시장은 규제 일변도로 인해 경쟁 기반을 정착하는데 미흡했고 정부 및 공기업이 주도하는 규제 위주의 에너지 시장 운영은 독립적 규제기관의 필요성을 감소시켰다.
에너지 환경 변화에 따른 에너지 시장 및 운영시스템의 변화가 필요하다. 전력계통의 불안정성 확대, 기술 발전 및 신규사업 모델 활성화, 다수 사업자의 시장 진입과 이해관계 대립, 연료비 상승 등의 환경 변화로 가격 규제는 한계를 가질 수밖에 없다.
에너지 환경 변화에도 불구하고 전통적 규제시스템으로 운영 체제를 유지함으로써 요금에 대한 과도한 규제와 에너지 생산 및 소비의 왜곡을 심화시키고 있다. 시장 제도 및 운영 시스템의 문제를 사업자의 책임으로 전가하고 소비자에 대한 가격이나 물량에 대한 리스크 분담 문제를 고려하지 않고 있다.
이제는 에너지 환경 변화에 걸맞는 에너지 시장제도 및 운영시스템으로 변화해야 한다. 연료비 상승에 대한 요금상승 문제는 시장 구조와는 관계없이 발생한다. 다만 경쟁을 통한 가격 기능의 정상화와 적절한 규제로 적정 자원 배분을 달성해야 한다.
현재 시장 구조와 운영체제는 심각한 자원 배분의 왜곡을 초래해 지속가능하지 않다. 과도한 요금 규제로 과소비, 한전의 심각한 적자, 투자 재원 마련 부족, 공급 능력 저하에 직면하고 있다.
따라서 전력 판매시장 개방으로 다수 사업자의 경쟁을 통해 도매시장 경쟁 압력이 전달되도록 시장 구조를 변화시켜야 한다. 도매시장의 가격 입찰 및 양방향 입찰, 계약시장 확대 등은 시장의 가격 안정화에 기여할 수 있다. 궁극적으로 도매 및 소매시장이 연계되도록 시장구조를 정착해야 한다.
에너지 시장의 경쟁 도입 기반 아래 경쟁과 규제의 적절한 조화가 필요하다. 단기적으로는 과도한 요금 규제의 정상화 차원에서 독립적 규제기관의 필요성이 제기되는데 기능 강화를 위한 시장의 경쟁 도입이 수반돼야 한다. 특히, 기술 및 데이터 기반의 다양한 사업이 활성화되기 위해서는 판매시장 개방과 다양한 사업 기반 구축이 병행돼야 한다. 전력 판매시장의 부가가치 창출을 통한 시장 규모 확대와 공정 경쟁을 위한 규제가 이뤄질 필요가 있다.
에너지 독립적 규제기관 형태는 국외 사례 및 국내 다른 분야 규제기관 사례를 준용하고 전반적인 에너지 규제 관련 사항에 대한 결정 권한을 부여하는 한편 예산의 독립성을 확보하는 한편 하부위원회를 통한 전력계통 감독과 분쟁조정 등의 사항을 처리해야 한다.
