탈석탄 지역 정의로운 전환, 사회문제 통합적 해결 거버넌스 마련해야
탈석탄 지역 정의로운 전환, 사회문제 통합적 해결 거버넌스 마련해야
  • 조남준 기자
  • cnj@energydaily.co.kr
  • 승인 2022.09.26 13:54
  • 댓글 0
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전환정책 한계, 탈석탄 지역 직면 지방소멸, 지방소외 메가트렌드 간과
기후사회연구소, 조율과 협의에 최적화된 ‘소프트 거버넌스’ 활용 필요
발전소 폐쇄와 지방소멸 위기 석탄 지역의 정의로운 전환 실현 방법은?

[에너지데일리 조남준 기자] 한국 탈석탄 지역이 직면한 지방소멸, 지방소외의 메가트렌드를 간과하는 정부의 정의로운 전환 정책에는 한계가 있으며, 다양한 사회문제의 통합적 해결을 지향하는 거버넌스를 서둘러 마련하지 않으면 정의로운 전환에 성공하기 어렵다는 전망이 나왔다.

특히 탈석탄 지역의 정의로운 전환을 위해서는 지역의 다양한 사회문제를 아우르는 통합적 접근이 필수적이며, 이를 실현하기 위한 방법론으로서 조율과 협의에 최적화된 ‘소프트 거버넌스’를 활용해야 할 것으로 제시됐다.

기후사회연구소(CNCITY마음에너지재단 부설연구소)와 한국언론학회 과학보건환경위험커뮤니케이션 연구회는 지난 23일 탈석탄 지역의 정의로운 전환을 위한 다양한 지역 네트워크 간 협력 방안을 모색하기 위해 ‘탈석탄 지역의 정의로운 전환을 위한 사회적 대화’를 주제로 온라인 세미나를 개최했다.

이번 세미나에는 한빛나라 기후사회연구소장이 참여하여 탈석탄 지역의 정의로운 전환을 위한 ‘소프트 거버넌스’에 대해 발표했다.

패널토론에는 김영욱 이화여자대학교 교수(좌장), 김정진 당진환경운동연합 사무국장, 여형범 충남연구원 연구위원, 전형준 한국조지메이슨대 교수, 정훈 국회미래연구원 연구위원이 참여했다.

지난 8월에 공개된 제10차 전력수급기본계획 실무안에 따르면, 전국적으로 2036년까지 수명 30년이 된 석탄발전소 26기를 폐쇄하고 LNG 발전소로 전환한다. 발전소 폐쇄가 예정된 지역은 인천광역시 옹진군, 충청남도 당진시·태안군·보령시, 경상남도 하동군·고성군이다.

석탄화력발전소는 그 특성상 주로 인구가 적고 바다에 인접한 작은 시·군에 위치한다.
소위 말해 ‘격오지’다. 2021년에 행정안전부는 당진시를 제외한 나머지 5개 지역을 인구감소지역으로 지정했다. 인구감소지역은 연평균인구증감률, 인구밀도, 청년순이동률, 주간인구, 고령화 비율, 유소년 비율, 조출생률, 재정자립도를 따져 지정한다.

탈석탄 지역의 재정자립도는 전국 평균보다 훨씬 낮으며, 지역별 경제성장률도 전국 평균에 못 미친다.

즉, 한국의 탈석탄 지역은 석탄발전소 폐쇄라는 위기 이전에 이미 지방소멸과 지방소외라는 심각한 위기에 봉착해있다.
탈석탄 지역이 겪고 있는 인구감소, 저출산, 고령화, 지방소멸, 수도권 자원집중 심화, 재정자립도 감소, 지방분권 역량 저하 등의 문제는 우리나라 비수도권 지역이라면 보편적으로 경험하는 메가트렌드다.

이와 관련 2020년 기준 재정자립도(세입과목개편 후)는 전국 평균 42.5%이며, 옹진군 9%, 당진시 25.9%, 태안군 13%, 보령시 9%, 고성군 11.3%, 하동군 8%이다. 시·도별 경제성장률은 2018년~2020년까지 3년 평균을 기준으로, 전국 평균 1.5%이며, 인천광역시(옹진군) -0.3%, 충청남도(당진, 태안, 보령) 0.7%, 경상남도(고성, 하동) -0.9%이다.

게다가 탈석탄 지역이 안고 있는 기존의 불평등 문제도 고려해야 한다. 과거에 오염시설인 석탄발전소를 수용했던 석탄지역의 피해자가 다시 탈석탄 정책의 피해자가 돼야 하는 기후정의의 문제, 수도권 전력공급을 위해 비수도권 지역이 대기오염과 어업 피해를 감수해야 하는 공간정의의 문제, 석탄발전소가 지역 남성에게만 일자리 제공함으로써 여성소외를 초래하는 젠더정의의 문제 또한 탈석탄 지역이 해결해야 할 숙제다.

발제를 맡은 한빛나라 소장은 “정부와 지자체는 탈석탄을 일자리와 지역산업 문제로 보고 접근하는데, 막상 뚜껑을 열어보면 인구감소, 저출산, 고령화, 교육, 지방재정, 지방분권 등 모든 이슈가 실타래처럼 얽혀있는 복잡한 사회문제임을 이해하게 된다”며, “지방소멸, 지방소외의 메가트렌드를 고려하지 않고, 기업유치와 일자리 창출에만 집중해서는 지역의 정의로운 전환을 실현하지 못할 것”이라고 전망했다.

한 소장에 따르면, 탈석탄 지역의 정의로운 전환을 위해서는 복잡한 사회문제를 모두 아우르는 통합적이고 거시적인 접근이 필요한데 이는 인구·산업·고용·금융·교육·사회복지·주거·교통·문화 등 다양한 섹터를 수평적으로 연계하고, 중앙정부와 지방정부의 다양한 층위를 수직적으로 연계하여 조율과 협의를 창출하는 정책 프로세스로서 ‘소프트 거버넌스(soft governance)’를 통해 실현할 수 있다.

소프트 거버넌스는 그 용어에서 알 수 있듯이, 비구속적이고 수평적이며 거버넌스 참여자의 자율성과 재량권을 인정한다는 특징을 갖는다. 소프트 거버넌스는 자율과 재량을 허용하는 동시에 거버넌스 참여가 공동의 정책목표 실현에 기여하도록 하기 위해 여러 수단들을 발전시켰다.

대표적으로 공개조율방식은 공동의 수치화된 목표설정, 주기적인 모니터링 실시, 평가 및 권고안의 공개, 동료리뷰(Peer review)를 통해 소위 ‘창피주기’와 ‘상호학습’의 메커니즘으로 변화를 위한 외부압력을 만들어낸다.

이외에도 사회·경제·환경 영향평가, 사회적 대화가 소프트 거버넌스에서 주로 사용된다. 한 소장은 “발전소 폐쇄 위기를 극복하는 것은 각 지역의 역량에 달려 있다”며, 탈석탄 지역들이 통합적 사회문제 해결을 위한 방법론으로서 ‘소프트 거버넌스’를 적극적으로 활용할 것을 주문했다.

이어진 패널토론은 사회적 대화의 개선방향에 대한 제안을 중심으로 이어졌다. 첫 번째 토론자로 나선 정훈 연구위원은 국회미래연구원 내부과제로 수행 중인 탈석탄의 갈등이슈에 관한 연구의 시사점을 공유했다.

정 연구위원은 “전문가 그룹 인터뷰를 분석한 결과, 갈등의 정도 기준에서는 ‘일자리 갈등’이, 갈등의 영향 기준에서는 ‘지역사회 피해로 인한 갈등’이 가장 심각할 것으로 보인다”며, 갈등이슈 대응을 위한 투명한 정보공유에 바탕한 사회적 대화가 중요하다고 강조했다.

김정진 사무국장은 “현재 한국에서 진행 중인 정의로운 전환을 위한 사회적 대화에 비조직된 노동자들, 지역주민 등 소외된 이해관계자가 많다”고 지적하며, “지역의 동의에 바탕한 탈석탄 정책이 필요하고 이제는 보상 중심의 논의에서 벗어나 지역이 주도하는 정의로운 전환을 어떻게 지원할 것이냐의 논의로 넘어가야 한다”고 설명했다.

여형범 연구위원은 실효성 있는 지역의 사회적 대화를 위해서는 “누가 어떻게 대화를 이끌어나갈 것인지에 관한 사전 조율과 합의가 선행돼야 한다”고 강조하며, “한국은 법적·제도적 기반이 취약하므로 법과 제도 중심의 하드 거버넌스도 여전히 중요하다”고 덧붙였다.

전형준 교수는 주민반대로 지역의 기업유치가 무산된 사례를 소개하며, “기업과 지자체, 지역의 노동자, 주민, 청년 등 다양한 이해관계자들이 참여할 수 있도록 지역의 노사민정을 새로 구축할 필요가 있다”고 설명했다.

좌장을 맡은 김영욱 교수는 "사회적 대화를 사회 전반으로 어떻게 확장할 것인가라는 거시적 측면과 사회적 대화를 어떻게 설계할 것인가에 대한 미시적 측면을 통합적으로 고려"할 것을 주문했다.

이번 세미나는 지역의 정의로운 전환을 위한 정책 거버넌스 현황을 진단하고, 정책 조율과 협의를 촉진하기 위한 소프트 거버넌스의 방법론으로서 사회적 대화를 모색했다.


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