한미 FTA, 공공서비스 민영화와 요금인상

송유나 사회공공연구소연구위원 / 에너지노동사회네트워크정책연구실장

공공부문은 개방의 대상이 아니다?

정부는 공공부문과 관련해 “한·미 FTA가 체결되더라도 공기업 민영화와 관련해서는 우리 정부가 권한을 행사한다. 일부 공기업에 대해선 외국인 지분 제한도 명시돼 있다. 또 가스, 전력, 상수도 등 공공분야는 개방 대상이 아니다”는 말로 일축하고 있다.

지난 5~6년여에 걸친 협상과정에서 일관됐던 정부의 태도이다. 그러나 미국 측은 한미 FTA 협상 전에도 공공부문 민영화를 강력히 요구했고, FTA 협상과정에서도 ‘전력과 가스의 유지·보수 분야의 개방, 철도망의 시설과 운영 개방’ 등 상당히 구체적인 요구를 한 바 있다.

정부는 전력의 발전부문 30%, 가스의 30%로 외국인 지분제한, 내국민대우, 이행요건, 현지주재 등을 유보 조항으로 명시했다고 자언한다. 그러나 수도의 경우에는 상업적 운영 -민간위탁 및 민영화- 가능성이 높은 상황임에도 명확한 정부 소유 관련 언급조차 없다. 철도는 2005년 7월 1일 이전에 건설된 철도 노선의 운영만을 한국철도공사의 역할로 한정했을 뿐이며, 통신은 KT와 SK를 제외하고 100% 외국인 지분소유를 허용하고 있다.

한미 FTA 이전, 그리고 협상과정, 나아가 협상이후에 대해 우리 또한 ‘포괄적’으로 조망해보자. 공공부문은 정부 스스로 적극 문호를 여는 ‘자발적’ 개방 대상이지 협상에서 지켜낸 대상이 아니다. 공공부문 관련 조항의 모호성과 포괄성만큼 공공부문의 개방 정도의 해석, 실내용, 이를 둘러싼 분쟁, 분쟁이 결국 나아갈 투자자의 제소 권한은 열려 있다. 공공서비스를 포함한 서비스 개방의 범위는 모든 분야이며, 내국민대우·최혜국대우·시장접근제한조치도입 금지·현지주재의무부과금지가 포괄적으로 적용된다.

또한 네거티브 방식의 협상이기 때문에 예외라고 명시하지 않은 모든 분야가 개방 대상이다. 현재 유보에는 래쳇이 적용되며, 미래유보 조항에 공공서비스 분야를 더욱 구체적으로 명시하지 않는다면 역시 개방 대상으로 해석할 수 있다. 또한 경쟁력 제고가 필요한 분야에 대해 단계적·부분적 개방을 추진할 의사를 정부 스스로도 밝히고 있다.

이러한 점에서 전력, 가스, 수도, 철도 등은 기 개방 대상이기도 하며 단계적·부분적 개방의 수순을 밟고 있다고 보아야 한다. 결국 한미 FTA 협상에서 제외된 영역이 아니다.

전력의 40%, 가스의 30%라는 외국인 지분제한은 그야말로 ‘외국인 지분’ 제한이지 민영화 제한이 아니다. 전력과 가스, 철도 수도 등은 ‘외국인 지분 제한’을 넘어 엄격하게 공공부문으로 남아야 한다. 그러나 이 역시 한미 FTA 상 투자자의 위상을 심각하게 위축시키고 경쟁을 제한할 가능성이 있다는 점에서 향후 제소거리로 전락할 가능성이 크다. 이렇듯 공공부문과 관련한 정부 주장, FTA 협상 내용은 ‘말을 아낀만큼’ 하지 않은 말이 많은 내용이다.

한미투자협정에서 한미FTA로 이어지는 공공부문 민영화 정책

한미 FTA 협정과 관련하여 최근 4~5년의 협상과정과 그 내용만이 주된 관심 대상이다. 그러나 한-미 간 투자협정은 비단 현재의 FTA만의 문제가 아니다. 일찍이 한미투자협정 과정에서도 논란이 되었던 바는 투자와 서비스 분야 즉 공공부문이었다. 1998년 당시 김대중 정부는 외환위기를 기점으로 공기업 민영화 즉 매각 정책을 적극 추진했다. 그런데 한미 투자협정 또한 1998년 초부터 수차례 공식·비공식 실무협상을 갖는 등 공기업 민영화 정책 추진과 시간적으로 적확히 일치하고 있다. 당시를 돌아보자. 미국 측은 매우 구체적이고 강압적인 요구를 내세웠고 한국 정부 -당시의 기회예산처, 산업자원부를 중심으로- 는 미국측 요구에 의해 정책의 부침을 거듭했다.

공기업 민영화와 관련한 과거사는 청산해야할 역사가 아니라 현재를 되돌아보는 각정의 계기이다. 지난 10여년이 넘는 민영화 정책 중 극히 일부의 내용만을 보더라도 민영화 정책의 추진이 국내외 자본, 한미투자협정 등에 의해 부침을 거듭했다는 사실을 확인할 수 있다. 1990년대 후반 이후 IMF 외환위기, 한미투자협정 등에 의해 강제된 민영화의 역사는 한국통신, 한국중공업, 포항제철 등 알짜배기 공기업을 시장에 헐값에 매각해 통제 불능한 상태로 내몰았다. 높은 주주배당 성향, 유명무실한 규제정책, 환경정책에 대한 규제 불가 등이 현재의 조건이다.

공기업 매각의 필요성에 대해 한국정부는 시장경쟁 필요성, 효율성 논리를 내세웠지만 결국 매각 대금으로 부채를 상환하겠다는 것이었고, 미국 등 투자자의 입장에서는 헐값 매입을 목표로 한 정책이었다.

한국통신, 포항제철, 한국중공업 등은 국민주 방식으로 혹은 헐값에 매각됐다. 전력·가스·철도 등은 노동조합의 강력한 저항, 민영화에 대한 국민적 반감, 공공성 훼손에 대한 사회적 우려 등으로 인해 아직까지 공공부문으로 존치하고 있다. 그러나 한미 FTA와 더불어 제 2라운드 매각정책이 시작될 가능성이 높다. 매각이 아니라도 높은 주주배당 성향을 가진 외국자본에 의해 -자유로운 송금에 대한 유보 조치는 없다- 유린당할 가능성 역시 높다.

한미 FTA 협상과 공공부문 민영화

FTA협정문 제16.2조(지정독점)와 제 16.3조(공기업)는 “모든 민간 소유 독점과 정부 독점 상품 또는 서비스(공기업 포함)는 협정상의 의무(진입 장벽과 규제 철폐)를 준수하여야 하며 어떠한 차별도 있어서는 안된다”는 요지의 내용이다. 즉 전력, 가스, 철도, 수도 등의 정부 독점을 개방하라는 내용이다. 이렇게 되면, 예를 들어 전력의 발전소 부지선정 문제를 볼 때 외국 자본에 대해서는 환경적 규제, 지역 주민에 대한 지원 정책 등은 상업적 조치가 아니며 차별적 대우이기 때문에 강제하기 어렵다. 가스는 도입·도매 경쟁이 시작되면 연료비 연동제를 피할 수 없게 돼 가스 요금의 변동성이 커지게 된다. 가스 소매 부분에 외국자본이 들어올 경우 이들 기업은 지자체의 요금규제를 받아들일 이유가 없다.

한미 FTA 조항대로라면 서울시와 경기도 학교급식에서 우리 농산물 사용도 의무화할 수조차 없는 조건에서 민간독점으로 존재하는 -이미 비독점 경쟁영역인데- 도시가스 회사에 대한 지차체의 권한은 무용지물이 된다. 바로 이러한 것들이 “어떠한 규정도 당사국이 공기업을 설립하거나 유지하는 것을 금지하는 것으로 해석되지 않는다”는 지정독점 및 공기업 조항의 실체이다.

그러나 정부는 이러한 우려에 대해 유보조항을 내세워 아무 문제가 되지 않을 것인 양 주장한다.

- 전력부문

전력산업은 내국민대우가 적용된다. 한국전력공사의 40%, 발전설비 용량의 30%, 송전, 배전·판매부문의 50% 미만으로 외국소유지분제한이 가능하도록 돼 있다. 미래유보를 볼 때 내국민대우, 이행요건, 고위경영진 및 이사회, 현지주재 등이 유보 가능하다. 그렇다면 현재 진행되고 있는 국내 전력산업 구조개편 동향은 어떠한가.

한국의 전력산업 구조개편, 즉 민영화는 전력의 발전부문을 분할해 경쟁하고 소매 즉 배전-판매 분할을 해 양방향 경쟁을 통한 완전 민영화 방식이었다. 다만 송전부문만을 국가가 유지한다는 내용으로 영미식 민영화 방안을 그대로 답습한 것이다. 이러한 민영화 정책에 따라 2001년 4월 1일 한전의 발전부문 화력 5개사와 원자력 1개사로 6개사가 분할되었지만 현재까지는 100% 한전이 소유하는 자회사이다.

2003년 중반까지 남동발전회사를 우선 매각하려는 조치, 2004년까지 배전 분할 및 경쟁 체제 도입을 위한 시도가 이어졌지만 정부 정책은 실패했다. 이는 전력과 같은 네트워크(망) 산업의 민영화 정책 실패가 세계적 수준으로 증명됐기 때문이다. 민영화 정책에 편승해 특혜를 누렸던 미국의 엔론사 부도사태 등 부도덕한 자본의 이윤논리가 증명되었고 이 과정에서 캘리포니아의 블랙다운, 영국의 에너지빈곤층 확장 등이 이어졌다. 2003년 이후 전세계적으로 전력산업의 분할 경쟁 정책은 일정정도 후퇴해 오히려 국가소유, 공공적 소유 형태로 전환했다.

한국 역시 2004년 배전 분할 정책 중단 이후 전력산업 구조개편 즉 민영화 정책은 상당 기간 정체했다. 그러나 발전의 일정 부문의 매각 및 배전-판매 부문의 분할 경쟁을 위한 정책 검토는 계속됐다.

발전 분할로 인한 경쟁체제의 문제점이 속속 드러나고 있는데도 정부는 ‘한전, 송배전망 운영과 판매기능 독점 수행, 한수원과 화력 5사 발전설비 86%, 발전량 94% 점유’로 독점 체제가 유지되고 있는 것이 여전히 문제라는 지적을 계속했다. 또한 ‘한전이 송·배전망 운영과 판매 기능을 독점 수행’하고 있는 것 역시 독점의 폐해라고 주장한다.

이에 따라 2010년 정부의 구조개편 제안 내용은 발전-판매를 결합해 실질적인 경쟁을 유도하고 완전한 소매경쟁체제로 가야 한다는 내용이었다. 즉 발전과 판매를 결합한 방식의 민간자본 참여를 허용하겠다는 것이다. 이는 발전의 일정한 매각, 판매 경쟁 유도를 통해 발전과 판매가 연계된 수직계열화된 민간전력산업을 육성하겠다는 민영화 정책을 의미한다.

배전-판매 부분을 우선 경쟁해 발전부문과 결합, 본격적인 도·소매 경쟁체계로 가겠다는 것이다. 결과적으로 10여년전의 완전 민영화 방식과 경로가 다를 뿐 결론은 같다.

현재 전력산업 구조개편 방안은 여전히 잠재적이지만, 한미 FTA 협정이 발표되면 급물살을 탈 가능성이 높다. △한전의 외국인 지분 확대 40%와 배당송금의 자율성 확보 - 주주배당 성향의 강화 △발전 설비부문 30%는 발전 2~3개 사의 완전 매각 가능 △판매 부분의 개방을 통해 50%의 매각 및 경쟁 돌입 가능 등을 전망할 수 있다.

전력산업 전반은 협상에서 지켜낸 영역이 아니라 충분히 민영화 과정을 밟을 수 있는 영역이다. 발전의 2~3개 매각, 지역난방공사의 매각이 가능하며 배전-판매 분할 경쟁이 가속화돼 50%의 외국지분이 형성, 발전-판매가 결합하는 거대 민간발전회사가 생겨날 가능성이 높다.

- 가스부문

가스산업 역시 1990년대 후반 이후 민영화의 주요 대상이었다. 도입·도매 부문을 3개로 분할하고 배관망만을 자회사로 존치하는 3분할 매각 방식이 채택됐다. 인천·평택·통영 등 3개 인수기지별 혹은 도입내용에 따른 분할 방식 등이 그것이다. 그러나 가스산업의 도입·도매 부문의 -전력산업보다 더욱 복잡한 국제적 이해관계- 특수성으로 인해 분할 매각 정책은 유보됐다. 그러나 2004년 포스코와 SK의 직도입 등으로 개방 정책이 시작된 상황이다.

특히 전력의 발전 부문 분할 이후 매각이 중단되자 배전-판매 부문의 민영화 정책이 오히려 앞서 추진된 것과 비슷하게 가스부분도 2008년 이명박 정부의 선진화 계획에 따라 도입·도매의 시장개방 즉 민간진입 허용이 우선됐다. 즉 현재 소매민간독점으로 존재하는 도시가스부문과 도입·도매가 결합하는 식의 수직 통합된 형태의 민영화 추진으로 가닥을 잡게 됐다.

문제는 현재 가스산업 민영화와 관련한 국내 조치이다. 앞서 언급했듯이 이명박 정부의 가스산업 선진화 정책은 도입·도매 부문의 민간진입을 허용하고 도시가스 소매 부문과의 통폐합 가능성을 열어두고 있다.

도시가스 소매부문은 한국의 천연가스 도입이 시작됐던 1983~5년부터 민간독점으로 발전했다. 현재 전국 30여개의 사업자가 존재하고 서울 및 수도권 지역에 7개 사업자가 있다. 이들 소매도시가스 사업자는 기존의 석탄 공급사업자가 특혜를 받아 지역독점 사업을 이관하는 형태였다가 1990년대 후반 이후 에너지 산업에 진출한 SK, GS 계열이 과점하는 형태이다.

가스산업의 선개방 조치로 2004년 이후 직도입이 허용돼 SK는 포스코와 함께 연간 115만톤을 직도입하고 있는 사업자이다. SK와 GS는 각각 민간발전 시장에도 진출해 있다. SK 에너지는 2000년대 초반 미국의 ERRON사와 합작하여 지주회사를 만든 바 있으며, GS 칼텍스는 GS와 미국의 쉐브론 텍사코가 50:50 지분출자를 한 회사이다.

이들이 소매도시가스에 진출해 시장을 과점하고 있는 경향은 국내 자본+외국자본(미국)의 결합에 의한 가스산업 선점 계획이었다고 볼 수 있다. 향후 FTA 협정이 발효되면 가스산업은 급속한 변화에 노출될 가능성이 크다. 우선 도매·도입 부문에서 30% 외국지분소유는 30%의 매각 조치로 이해할만 하다.

그런데 30%의 도입·도매 지분을 소유한 자본이 소매도시가스에 진출해 도·소매 수직계열화를 이룬다면 가스산업 전반에 대한 민간자본의 지배와 과점은 30%의 효과를 훨씬 상회하게 될 것이다.

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