[진단] 위기의 집단에너지, 해법을 찾는다-①
[진단] 위기의 집단에너지, 해법을 찾는다-①
  • 변국영 기자
  • bgy68@energydaily.co.kr
  • 승인 2017.09.18 08:46
  • 댓글 0
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열요금 상한제 등 다양한 측면서 도전에 직면

 
[에너지데일리 변국영 기자]

가스요금 이원화 등 과제… 온실가스 감축 기여도 충분히 반영되지 못해
전문가들 “정부 제도적 실패·무리한 집단에너지 사업 진출도 원인이다”



우리나라에 집단에너지가 보급이 된지도 30여년이 됐다. 효율적인 에너지이용의 역할을 충실히 해왔고 최근에는 온실가스 배출저감 수단으로서의 역할도 강조되고 있다. 그럼에도 불구하고 최근 수년 간 집단에너지업계는 심각한 경영난을 겪고 있다. 상당수 지역난방업체들은 영업적자가 만성화됐다. 과연 이러한 상황의 근본적인 원인은 무엇이고 그에 대한 해법을 찾는 작업이 절실해지고 있다. 이런 가운데 최근 에너지경제연구원은 최근 ‘국내 집단에너지 공급의 문제점과 개선방향’이라는 보고서를 내놓았다. 이 보고서를 중심으로 집단에너지사업의 구조적인 문제와 이를 해소할 수 있는 개선 방안을 모색해 보기로 한다. <변국영 기자>



▲날로 심각해지는 만성악화

집단에너지 사업성에 대한 문제 의식은 지역난방 사업 중 구역전기사업에서부터 시작해 지역난방 사업 전반으로 확대돼 현재까지도 이어지고 있다. 지난 2008년부터 사업들의 손실이 본격화되기 시작해 2012년부터는 만성적자가 확산됐다.

사업권을 반납하거나 매각되는 업체들이 늘어남에 따라 지난 2012년까지 꾸준히 증가해온 지역난방사업자 수는 44개를 정점으로 감소해 지난 2015년 말에는 39개가 됐고 같은 기간 사업장 수도 76개에서 66개로 줄었다.

지난 2013∼2016년까지 지역난방 사업 전체 매출액은 감소세를 나타냈다. 이 기간 35개 지역난방사업자들 중 18개 사업자가 3년 이상 영업이익에서 적자를, 21개 사업자들은 3년 이상 당기순익에서 역시 적자를 기록했다. 지역난방 전체 영업이익과 당기순이익은 흑자로 나타나고 있지만 대형 사업자인 한국지역난방공사와 GS파워를 제외할 경우 나머지 사업자들의 영업이익 및 당기순이익은 적자 상태다.

이러한 위기의 원인을 두고 다양한 해석이 제기되고 있다. 집단업계에서는 열요금 상한제와 가스요금 이원화, 낮은 계통한계가격 및 정부의 지원 미흡 등을 주장하고 있지만 전문가들은 정부의 제도적 실패와 사업자들의 무리한 집단에너지 사업 진출을 지적하기도 한다.

업계가 주장하는 대표적인 불만 사항인 현행 열요금 상한제는 지역난방 업계에서 최대 사업자인 한난의 요금을 상한 기준으로 삼고 있는 것이다. 업계 관계자들은 가장 많은 수용가를 확보하고 있는 한난의 생산단가를 중·소 사업자들이 쫓아가기는 무리라는 것이다.

여기에 가스 열병합발전에 들어가는 가스요금이 100MW를 기준으로 가스공사를 통한 도매요금 또는 도시가스 회사를 통한 소매요금으로 이원화 돼 있어 100MW 미만의 중·소 열병합발전 사업자들의 경우 상대적으로 비싼 요금을 지불함으로써 생산단가 경쟁력에서 뒤쳐질 수밖에 없다는 주장이다.

열병합발전에서 생산되는 전력이 낮은 가격에 거래되고 있는 것도 손실이 누적되고 있는 중요한 원인으로 업계는 꼽고 있다. 이는 계통한계가격이 지속적으로 하락하고 있기 때문으로 사업자들은 열병합발전에서 생산된 전력의 현행 정산방식뿐만 아니라 정부의 전력수급정책에도 그 탓을 돌리고 있다.

반면, 전문가들은 업계에서 요구하는 것이 근본적인 해결책이 아니라고 주장한다. 정부의 정책적 지원도 필요하지만 사업자들의 자구노력이 부족하다는 점도 지적한다. 특히, 현재 집단에너지 산업이 겪고 있는 고통이 정부의 정책 실패로 인한 것으로 구조적 관점에서 대안을 고민해야할 것을 주문한다.

이처럼 집단에너지, 특히 지역난방 부문의 사업성에 대한 위기의식이 10년 가까이 지속돼 오면서 에너지 절약과 온실가스 배출 감축이라는 당초의 도입 취지도 많이 퇴색됐다. 따라서 근본적인 해결책 강구가 절실한 상황이다.



▲끝나지 않은 열요금 논쟁

집단에너지 사업자들이 소비자들에게 부과하는 열요금은 사업의 독점적 특성을 감안해 규제를 받고 있다. 기본적인 취지는 독점시장에서 정부가 열 공급 기업들에게 총괄원가만을 보상해주는 수준에서 요금을 강제해 기업의 초과이윤을 방지하고 소비자에게 최대한의 후생을 주기 위한 것이다.

그러나 2010년대 들어 다수 지역난방 공급 업체들의 적자가 만성화되면서 열요금 제도에 대한 사업자들의 문제 지적이 이어지고 있고 이를 개선해 달라는 요구가 업계로부터 꾸준히 제기돼 왔다.

법령에 문서화된 열요금 상한은 지난 1999년 2월 집단에너지사업법 개정에서 처음으로 명기되기 시작했다. 이전에 열요금 결정은 정부의 승인에 의해 이뤄졌으나 신고제로 전환되면서 열요금 상한이 함께 도입됐다.

처음 도입 당시 국내 열요금 제도는 사업자별로 연료비를 제외한 단위당 총괄원가를 산정해 연료비를 제외한 고정비를 상한으로 하고 연료비 부분은 가격 변화에 연동하는 연료비 연동제로 구성됐다. 그러나 1년 단위로 고정비가 산정·적용되면서 과거의 총괄원가 보상제도와 같이 사업자에게 수익 및 고정비 절감 유인을 제공하지 못한다는 문제점이 제기됐다.

또한 연료비 연동주기를 6개월로 함에 따라 당시 국제유가의 급격한 변동에 따른 연료비 상승이 요금에 제대로 반영되기 어려웠다. 이에 따라 연료비 변동 정도가 심한 경우에 한해 연동주기를 1년에 2회에서 4회로 확대하기도 했고 지난 2006년에는 연료비 정산을 위해 요금을 변경할 수 있도록 하는 조항을 추가해 연료비 변동으로 인한 초과손익을 줄이고자 했다.

지난 2012년 7월에는 서울시와 부산시를 제외한 나머지 사업자들에 대해 고정비를 한난과 동일하게 적용하도록 명시했다. 그러나 이 무렵부터 지역난방사업자들의 손실이 누적되기 시작함에 따라 업계에서는 열요금 상한선을 인상해달라고 정부에 강하게 요구했다.

이러한 요구가 받아들여져 지난 2015년 8월에 열요금 제도를 고정비 상한에서 총괄원가 상한으로 변경하고 한난 요금의 110%를 그 기준으로 삼게 했다. 그럼에도 불구하고 지역난방 사업자들의 적자문제는 아직까지 해결되지 않고 있고 다시 업계와 정부 사이에 열요금 논쟁이 벌어지고 있다.



▲열수요 감소와 전력가격 하락

집단에너지 사업성이 급격히 악화된 것은 주로 LNG 열병합발전과 관련이 있다는 분석이다. 집단에너지 업계에서 주장하는 집단에너지의 효율성은 열과 전기를 동시에 생산하는 열병합발전이 그 중심에 있다.

하지만 지역난방 사업자 입장에서 사업성을 확보하는 것은 결국 LNG를 연료로 생산된 열과 전기를 생산비용 이상의 가격으로 판매할 수 있느냐에 달렸다.

집단에너지는 규모의 경제를 가지는 산업이기 때문에 생산비용을 낮추기 위해서는 얼마만큼 많이 판매할 수 있는가도 매우 중요하다. 이러한 관점에서 2000년대 말부터 시장 환경은 집단에너지, 특히 지역난방 사업에 우호적이지 않았다.

먼저 지역난방의 전체 열 판매량은 2012년까지 증가세를 나타냈으나 이후 감소 또는 정체되고 있으며 2000년대 중반부터 증가 속도도 매우 둔화됐다. 이를 공급세대 당 열 판매량으로 다시 환산해보면 오히려 2003년부터 추세적인 감소세를 보인 것으로 나타난다. 사업장당 열 판매량도 2003년을 정점으로 꾸준히 감소함에 따라 신규 지역난방 사업의 규모가 점차 작아지고 있다.

열병합발전에서 생산되는 전력 거래가격도 논란의 핵심이다. 특히 지역난방사업자들의 열병합발전 연료 대부분은 LNG로 여기서 생산된 전력은 구역전기사업의 경우 한전의 요금기준에 근거해 수용가에 직접 판매된다. 그렇지 않은 사업자는 한전에게 전력시장운영규칙에 의거해 판매하게 된다.

이에 따라 구역전기사업의 경우 지난 2008년 국제 LNG 가격이 폭등한 것이 경영악화의 원인이 됐다. 수용가에게 부과하는 요금은 고정된 반면 연료비만 비싸졌기 때문이다. 구역전기가 아닌 지역난방사업은 지난 2013년부터 계통한계가격이 급격히 하락하면서 경영악화로 이어졌다. 특히 2014년까지 계통한계가격이 하락하는 반면에 LNG 도입가격은 상승했기 때문에 전력판매로 인한 손실이 보다 확대됐다.



▲가스요금 체계 ‘강한 불만’

집단에너지 연료 중 LNG가 차지하는 비중은 2015년을 기준으로 39%다. 특히 지역난방사업에서는 94%로 거의 절대적이다. 따라서 가스가격은 지역난방 사업성 확보에서 매우 중요하다.

현행 열요금 규제 하에서 가스요금 변동을 열요금에 반영하는 방법은 두 가지다. 시장기준요금을 적용하는 사업자의 경우에는 시장기준 사업자인 한난이 가스요금 변동에 따라 열요금을 변동하는 수준을 그대로 따르게 된다. 시장기준요금을 초과하는 열요금을 책정하는 사업자들은 연료비 연동제에 따라 시장기준요금의 110%를 넘지 않는 범위에서 가스요금 변동을 열요금에 반영할 수 있다. 이 때문에 일부 집단에너지 사업자들은 현행 가스요금 체계에 대해 강한 불만을 제기하고 있다.

집단에너지사업자가 보유한 열 생산 설비에 따라 적용되는 천연가스 구매 단가로 100MW 이상의 집단에너지 열병합발전에 대한 요금이 가장 저렴하고 100MW 미만의 열병합발전과 열전용보일러 순으로 요금이 점차 높아지며 그 차이도 최대 40% 이상이다.

이는 100MW 이상의 열병합발전이 연료를 도매공급사인 가스공사로부터 직접 조달하는 반면에 그 외 설비들은 소매사인 도시가스회사를 통해 조달하기 때문이기도 하지만 도매 공급사인 가스공사가 애초에 용도에 따라 요금에 차이를 두고 있는 것이 근본적인 원인이라는 지적이다.

그러므로 100MW 미만의 열병합발전 설비를 보유하고 있거나 열전용보일러의 비중이 높은 중·소 지역난방사업자들은 그 밖의 사업자들보다 높은 연료비를 지불하고 있어 현행 열요금 규제 하에서 LNG 가격 상승에 유연하게 대처하기가 어렵다.

높은 단가에 연료를 구매함에 따라 연료비 비중도 상대적으로 높을 것이기 때문에 연료비 상승분을 열요금에 모두 반영하게 될 경우 요금 상한을 벗어날 위험이 있다. 이러한 사업자들은 결국 비용 상승을 요금에 제대로 반영하지 못한 채 손실을 감수할 수밖에 없다.



▲ 논란의 핵심 ‘배출권 할당’

집단에너지사업의 또 한 가지 쟁점은 배출권 할당이다. 다른 산업들과 마찬가지로 산업단지 부문을 포함한 집단에너지 업계 전체는 배출권 할당에 대해 강한 불만을 제기하고 있다. 열병합발전을 보유한 집단에너지사업자들이 감축 의무부담이 가장 큰 발전업종으로 분류되었기 때문이다.

이에 대해 집단에너지 업계에서는 에너지 효율을 통해 온실가스를 감축하는 업종임에도 불구하고 발전업종과 같이 배출 규제 대상에 포함시키는 것은 부당하다고 말한다. 게다가 집단에너지 업계에서 당초 요구한 배출권이 1차 계획기간 동안 7210만CO2톤(발전·에너지 업종의 7.1%)이었으나 실제 할당된 것은 70%에도 못 미치는 4880만CO2톤에 불과해 불만이 더욱 커졌다.

과거 배출량과 향후 에너지생산 설비의 신·증설에 따른 배출 증가를 고려해 배출권 할당량이 정해지는데 증설 규모가 큰 석탄발전에 많은 할당량이 추가되면서 집단에너지에 대한 할당량은 축소된 것으로 알려졌다.

하지만 업계에서는 EU 국가들은 일반 발전보다 고효율 열병합발전에 대해 배출권을 더 많이 할당하고 있다는 사례를 근거로 제시하며 추가 할당을 주장하고 있다. 또한 지역난방 신규 사업장의 경우 당초 공급이 허가된 세대에 입주가 완료돼 실제 공급세대로 이어지기까지 수년 이상이 걸리기 때문에 이를 배출권 할당에 반영하지 않은 것도 발전사업자와의 형평성에 어긋난다고 보고 있다.

이러한 문제 제기가 일부 받아들여져 지난 1월 정부는 집단에너지 업종을 발전·에너지부문에서 분리해 2017년 3차 이행연도의 집단에너지 업종에 대한 배출권을 기존의 690만CO2톤에 비해 30% 증가한 970만CO2톤으로 상향시켜 할당했다.

그럼에도 불구하고 집단에너지 업계에서는 여전히 온실가스 감축에 대한 기여도가 충분히 반영되지 못했다는 입장이다. 특히 집단에너지 사업성에 대한 의구심이 커지고 있는 가운데 배출권 거래는 비용을 보다 증가시켜 집단에너지 보급은 현실적으로 불가능해질 것이라고 말하고 있다.

업계에서는 기후변화 대응 수단으로서 집단에너지의 활용도를 높이기 위해서 집단에너지의 효율성과 온실가스 배출 저감 능력을 인정해 그에 합당한 정부의 지원책을 강화시켜줄 것을 주문하고 있다.

국내 배출권 거래제가 본격화됨에 따라 배출권 할당은 사업에 어려움을 겪고 있는 집단에너지 업계에서 화두가 될 수밖에 없다. 배출권 할당이 어떻게 결정되느냐에 따라 얼마만큼의 온실가스 배출을 저감해야 하는지가 결정되고 이에 따라 추가로 발생하는 비용의 정도도 결정되기 때문이다.

업계에서는 정부로부터 배출권을 신청한 만큼 할당받지 못했기 때문에 당장 온실가스 배출 저감을 위한 추가 비용 발생을 걱정할 수밖에 없는 상황이지만 배출권 거래가 온실가스 배출을 비용 효율적으로 줄이기 위한 것이라는 점을 고려할 때 배출권 할당도 이러한 취지에 부합하게 결정됐는지 판단해야 할 것으로 보인다.

지난 1월에 전환부문에서 집단에너지를 발전·에너지 업종에서 분리해 배출권을 추가 할당했으나 배출권 할당의 기준은 2014년 말에 결정된 그대로이다. 현행 업체에 대한 배출권 할당 기준은 크게 과거 배출 실적이다.

또 한 가지 문제점은 배출권 할당 대상 업종에 도시가스 회사는 포함되지 않았다는 것이다. 이는 온실가스 배출이 최종 소비자의 가스보일러 가동을 통해 발생하므로 가스 공급자가 온실가스 배출에 책임이 없다고 봤기 때문이다. 이 경우 가스로부터 발생하는 열에 대해서는 온실가스 발생의 책임이 전가되지 않고 집단에너지 방식으로부터 발생되는 열에 대해서는 온실가스 발생 책임이 전가되기 때문에 자원배분을 왜곡시킬 수 있다는 지적이다.

 


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