[기획] 해외자원개발 체계 이대로는 안된다 ==== ①
[기획] 해외자원개발 체계 이대로는 안된다 ==== ①
  • 변국영 기자
  • bgy68@energydaily.co.kr
  • 승인 2018.09.17 10:21
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“해외자원 개발 추진 체계 근본적 개편 절실하다”

공기업 대형화·민간 지원 축소 등 장기적 관점서 전략 부재 드러내
중장기 정책목표 명확히 해야… 정책 목적 부합하는 구체 기준 중요

[에너지데일리 변국영 기자] 국내에서는 부실한 해외자원개발 사업 추진에 따른 공기업의 손실 누적과 재무구조 악화로 자원개발 공기업의 구조조정 요구와 더불어 자원개발 추진 체계의 근본적인 개편 필요성이 제기되고 있다. 한편 일본도 정부 차원에서 국내외 자원개발을 촉진하기 위해 적극적인 지원제도를 시행해오고 있는데 우리나라가 최근 겪고 있는 자원 개발 공기업의 손실 누적 및 성과 미흡 등의 문제를 10여 년 전에 경험하면서 자원개발 지원체제에 일대 변화를 준 바 있다. 이런 가운데 에너지경제연구원의 연구자료를 인용해 양국의 자원개발 지원체계를 비교하고 개선점을 알아보기로 한다.

 

▲정책목표·지원제도 연계 강화

전문가들은 “자원개발 지원정책의 일관성과 전략성을 제고하기 위해서는 우선 자원개발 정책의 목적과 중장기적인 정책목표를 명확히 해야 한다”고 입을 모은다. 그리고 자원개발 정책의 목적에 부합하는 구체적인 기준을 마련해 융자 지원대상 프로젝트의 선정을 포함한 여러 지원제도 운용에 적용함으로써 지원제도 시행을 통해 정책목표를 시현시키는 일관된 접근이 필요하다는 것이다.

과거와 같이 과도한 성과 중심의 투자로 치우치는 폐단이 발생하지 않도록 하는 것이며 실질적인 역량 강화 등 전략적 고려 측면을 면밀히 점검해 정책 목표와 지원대상 범위 및 지원 수준을 연계하는 것이 필요하다.

일본의 경우 JOGMEC의 출자 및 채무보증 지원대상 프로젝트의 선정 시 공급원의 다양화과 같은 에너지안보 측면과 중핵기업 및 자원개발 산업 육성의 측면에서 전략적 의의가 있는 프로젝트를 집중 지원하도록 명시하고 있고 이들 프로젝트에 대해서는 특별히 지원 수준도 강화한다.

우리나라는 최근 자원개발 공기업들의 손실 누적으로 자원개발 정책 방향의 전반적인 재검토가 요구되는 상황을 맞고 있다. 게다가 저유가로 자원개발 사업의 수익성이 낮아지면서 공적 자금으로 자원개발 활동을 지원할 필요가 없다는 극단적인 무용론까지 제기되는 실정이다.

일반적으로 거론되는 자원개발사업 지원의 필요성으로는 ‘자원 확보를 통한 위기 시 공급안보의 강화’와 같은 긍정적인 측면을 꼽을 수 있다. 2000년 이후 지금까지 석유·가스 시장에 급작스런 변화가 수차례 나타났지만 사전에 이를 예측하기 어려웠으며 에너지시장의 변동성이 높아지는 상황에서 앞으로도 이러한 급변 가능성은 상존한다.

최근 북미지역을 중심으로 확대된 비전통 자원 개발로 자원고갈에 따른 중장기적 석유·가스 수급 위기가 도래할 가능성이 과거에 비해 현저히 낮아진 것이 사실이지만 시장 급변 가능성이 상존하는 상황에서 에너지자립도가 낮고 에너지수입액 규모가 큰 우리로서는 에너지 공급안보 이슈가 여전히 국가의 안보 차원에서 다뤄져야 하는 중대한 정책이라고 볼 수 있다.

이러한 측면에서 에너지안보 강화를 위한 해외자원개발 효과는 여전히 유효하다. 다만 장기적으로 일관된 자원개발 정책을 추진하기 위해서는 현 시점에서 국가 전략적 측면과 사회적으로 수용 가능한 측면을 고려한 자원개발 지원정책 및 지원 체계에 대한 논의가 필요한 시점이다. 다양한 사회경제적 필요에 따라 한정된 재원을 배분해야 하는 상황을 감안했을 때 향후 해외자원개발 사업 추진 및 지원의 강도는 충분한 사회적 합의를 바탕으로 설정될 필요가 있다.

 

▲공기업·민간기업 역할 차별화

최근 우리나라에서는 공기업 3사가 자원개발 사업에서 막대한 손실을 입어 재무적 어려움을 겪고 있는 문제가 부각되면서 공기업 중심의 자원개발 추진체계를 개편해야 한다는 목소리가 높다. 시장 메카니즘에 덜 민감한 공기업의 특성이 방만한 투자로 귀결될 가능성에 대한 지적과 함께 효율적이고 신속한 의사결정이 가능한 민간 기업을 중심으로 자원개발 지원체제를 개편해야 한다는 주장도 제기된다.

일본의 사례처럼 민간 기업의 자원개발 역량이 일정 수준이거나 또는 민간 기업을 주력기업으로 육성하려는 취지라면 공감이 가는 주장이다. 그러나 국내 자원개발 부문에서 다소나마 역량을 보유한 기업들은 대기업 계열사들로 이들을 집중 지원하는 것은 최근의 사회정서상 거부감이 클 것으로 예상되는 만큼 현 상태에서 민간 중심의 자원개발 추진체계로 개편한다는 것은 자원개발 지원체제가 매우 약화된다는 것을 의미할 수 있다.

현재 우리나라 민간의 석유개발 역량은 석유공사와 비교했을 때 미흡한 수준이라는 것이 일반적인 평가다. 이에 따라 자원개발 지원체제에서 공기업이 기술적·인적 지원을 포함해 민간 기업에 지원할 수 있는 역할이 존재하기 때문에 비록 큰 손실이 수반된 프로젝트 추진 경험이라도 축적된 경험과 기술적 역량이 사장되지 않고 민간부문에 확산되도록 만드는 것이 중요하다.

이러한 민간부문 지원 기능에 더해 공기업과 민간기업의 역할을 자원개발 정책의 목표에 비춰 적절히 분담하는 것도 공기업의 축적된 역량을 민간부문에 확산할 수 있는 방안이 될 수 있다. 구체적으로는 공기업에게는 에너지안보 또는 자원개발 산업의 기반 강화 등 국가 전략적 차원에서 요구되는 일부 선별적인 프로젝트만을 추진하도록 하고, 민간 기업들에게는 수익성 기준에 입각해 프로젝트 추진을 결정하도록 유도하는 것도 한 방법이라는 주장이다.

 

▲재정지원 차등화

기업의 역량 강화 유도를 위해 융자 등 재정지원 기준을 탐사사업 위주로 제공하는 한편 정부의 정책방향에 부합하는 정도에 따라 차등화 된 지원이 가능하도록 융자제도를 개선하는 것이 바람직하다.

국가 전략적인 의의가 있는 프로젝트나 리스크가 상대적으로 더 높은 프로젝트 등 정책목표에 부합하는 프로젝트에 대해 융자 지원 상한을 높이거나 실패 시 감면비율을 높이는 방식으로 지원을 차등화 하는 등 융자제도의 적용 기준을 탄력적으로 개선하면 지원제도와 정책목표 간 연계 효과가 제고될 것이라는 목소리가 설득력을 얻고 있다.

또한 개발 및 생산 사업에 대해서는 국내 반입 가능성 등 안보적 측면을 고려해 지원하고 지원대상 선정에 있어 차별적인 가감점을 부여하는 방식으로 공급 안정을 위한 다변화된 전략적 프로젝트의 추진을 유도하는 것이 필요하다.

한국과 일본의 재정지원제도의 운용은 안정성과 유연성 측면에서 차이가 난다. 우리나라의 융자제도는 그 운용방식에 있어 일본의 출자제도에 비해 재정지원의 안정성이 떨어지는 측면이 있다. 일본의 출자제도는 출자지분에 따라 소요투자금액을 분담하게 되는 특성에 의해

일단 출자지원이 선정된 사업에 대해서는 투자기간이 종료될 때까지 지속적인 자금투입이 이뤄지게 된다. 이에 반해 우리나라 융자제도는 정부가 매년 전체 예산을 결정하고 그 예산 내에서 융자지원의 대상사업을 매년 선정하는 구조이기 때문에 어느 해에 융자를 지원받았다고 하더라도 다음 해에 지원받는다는 보장이 없으며, 그해 융자신청 사업 수에 따라 지원액도 달라질 수 있다.
동일한 지원 예산을 투입하더라도 이후 지속적인 정책적 지원이나 재정적 지원 여부가 불투명할 때엔 기업들의 투자의지가 저해되기 때문에 우리나라의 융자지원 방식에 내재된 불확실성은 지원의 효과성에도 부정적 영향을 미치게 된다.

따라서 자원개발 사업에 대한 투자유인을 제고하기 위해서는 사업의 융자지원 여부 판단 시 해당 사업기간 전체를 기준으로 결정하고 일단 선정된 사업은 주기적인 평가를 거쳐 일정 기준을 충족하면 사업기간 동안 융자지원이 유지되도록 해 재정지원의 안정성을 높이는 것이 바람직하다.


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