동일한 반영 어렵다면 최소한 에너지원별 상대적 외부비용 따라 과세해야
에너지 가격·세제 정책 방향과 미세먼지 종합대책 연계 방안 마련돼야
에너지경제연구원은 최근 제3차 에너지기본계획 수립을 위한 민간 워킹그룹 권고안의 적절성을 논의하고 각계 전문가들의 의견 청취를 통해 합리적인 3차 에기본 수립 방향을 모색하기 위해 세 차례에 걸쳐 ‘제3차 에너지기본계획 권고안 공개 세미나’를 개최했다. 이 자리에서는 수요와 소비, 시장 등 각 부문에 대한 워킹그룹의 권고안으로 두고 다양한 토론이 진행됐다. 그 중에서도 관심이 집중되고 있는 에너지 가격·세제와 에너지시장 개혁 부문을 중심으로 토론회에서 발표된 내용을 두 차례로 나눠 정리한다. <변국영 기자>
▲에너지 상대가격 조정 시급
이동규 한국조세재정연구원 부연구위원은 절대적인 가격 수준과 상대적인 가격 수준 모두 개선이 필요하며 이 중에서도 상대적인 가격수준 조정이 보다 시급한 이슈로 판단된다고 밝혔다. 권고안에서는 제2차 기본계획에서 ‘수요관리 중심의 정책전환’을 선언했음에도 그 성과가 미진하고 여전히 공급 위주의 정책이 추진되고 있음을 지적하고 있다. 수요관리의 핵심은 결국 에너지원에 대한 가격이라는 점에서 각 에너지원의 절대적인 가격수준에 대한 조정도 중요하지만 에너지원별 상대가격을 조정하는 것이 그 이상으로 중요하다.
절대가격은 에너지 총 소비량을 관리하는 데에 있어 중요한 요소다. 우리나라의 에너지 소비량은 계속 증가하고 있으며 이는 주요 선진국들의 에너지 소비량이 감소하는 추세와 역행하는 것이다. 우리나라의 에너지 소비 증가세를 주도하는 에너지원은 전기이며 여기에는 저렴한 전기요금이 상당한 영향을 미치고 있다.
상대가격의 왜곡은 기술개발의 방향을 교란시켜 장기적인 에너지 수요·공급에 악영향을 가져온다. 2차 에너지인 전기가 1차 에너지원들에 비해 상대적으로 저렴하게 공급되고 있는데 고유가 시기에는 전기가 1차 에너지원들보다도 더 가격이 낮은 기현상도 발생하고 있다. 저유가 시기에는 1차 에너지원들의 가격이 하락해 전기요금이 상대적으로 높아진 면이 있으나 여전히 다른 나라들과 대비할 때 전기요금의 상대가격은 낮은 수준이다.
상대가격의 왜곡은 합리적인 에너지원별 소비를 저해할 뿐 아니라 기술개발도 많이 소비되는 연료와 관련해 더 활발하게 진행되기 때문에 산업에까지 영향을 미치게 된다. 예를들어 가스렌지 대신 인덕션의 사용이 증가한다거나 다양한 전기 난방기가 등장하고 그 소비가 증가하는 것도 이와 관련된 것이다.
에너지원별 가격을 시장에 맡길 경우 환경피해 비용 등의 외부비용이 반영되지 않아 사회적으로 불합리한 의사결정이 발생된다. 에너지를 사용하면서 발생하는 외부비용이 가격에 반영되지 않을 경우 사회적으로 적정한 수준보다 더 많은 소비가 이뤄질 개연성이 높다. 외부비용을 절대적인 수준까지 동일하게 가격에 반영하기 어렵다면 최소한 에너지원별 상대적인 외부비용의 크기에 따라 과세가 이뤄져야 한다.
에너지세제의 역할은 여러 가지가 있으나 에너지시장에서 사적 비용에 의해 가격이 결정되는 것을 교정하는 것이 가장 핵심적인 기능이다. 지금까지는 기본적인 원칙보다는 세수 확보, 산업보호 등의 당면 이슈를 해소하는 수단으로 활용된 측면이 크다. 에너지세제의 기본방향을 분명하게 정할 필요가 있으며 그 방향은 교정적 기능이 핵심이 돼야 할 것이다.
현재 에너지원에 대해 부과하는 과세방법은 차선(Second-best)의 정책이며 장기적으로는 이로 인한 사회적 손실을 고려해야 한다. 각 에너지원별로 해당 연료를 사용하는 장비에서 발생하는 단위 외부비용이 동일하다면 연료에 대한 과세가 최선(First-best)의 정책이 되겠으나 현실에서는 동일한 연료에 대해서도 시설이나 장비에 따라 다양한 단위 외부비용이 발생한다.
동일한 경유를 사용하더라도 유로6가 적용되는 각종 유해물질 저감장치가 작동하는 자동차와 저감장치 없는 노후화된 자동차의 단위 외부비용은 차이가 크다. 동일한 석탄화력발전소라도 방진·집진시설 등이 설치돼 적용되는 발전소와 그렇지 않은 발전소에서 발생하는 단위 외부비용은 그 차이가 상당하다. 시설 및 장비 단위로 과세하는 방향으로 중장기적으로 개편할 필요가 있다.
제세부담금의 구조를 일원화해 단순화 시킬 필요가 있다. 현재 에너지원별 과세는 지나치게 다양한 명목으로 부과되고 있으며 그에 따라 각 항목별 이해관계에 의해 제세부담금 부담률 조정에 어려움이 크다. 국세·지방세·부담금 등으로 부과되고 있으며 항목별로 목적과 용처, 담당부처가 달라 서로의 이해관계가 얽혀 있어 필요 시 세제를 적극적으로 개편할 유연한 대처가 어렵다. 원전과 관련된 제세부담금도 다양한 명목으로 존재하고 있어 외부비용과의 직접비교를 어렵게 하고 있으며 향후 과세를 논의하더라도 어느 항목으로 부과해야 하는지도 이슈가 될 것이다.
과세 강화 시에는 그와 함께 증가된 세수를 활용할 명확한 세출 계획과 실행을 수반해 납세에 순응하도록 이끌어야 한다. 환경개선, 에너지 관련 R&D, 취약계층 지원 등 납세자들이 납득할만한 세출 계획을 수립하고 실행 실적에 대해서도 적극적으로 홍보할 필요가 있다. 최근 프랑스를 중심으로 한 노란조끼 시위는 정책 입안자에게 크게 두 가지 측면의 시사점을 제시하고 있다. 고강도의 세율인상 계획은 아무리 합당한 명분이 있더라도 조세 저항을 불러올 수 있다는 것이다. 형평을 고려하지 않는 세제 개편은 납세자의 순응을 기대하기 어렵다는 것이다.
취약계층에 대한 지원방식은 가격보조가 아닌 소득보조의 형식으로 가야 한다. 취약계층 지원을 이유로 다양한 가격할인(세금감면)이 존재하며 이는 결과적으로 소비행태를 왜곡시키게 된다. 지원이 필요한 집단에 대해서는 가격을 통한 지원이 아닌 바우처 등의 재정지출 방식의 지원이 합리적인 정책이다. 따라서 권고안에서 설명하는 ‘화석연료 보조금은 단계적으로 폐지’는 합당한 조치로 평가할 수 있으나 ‘에너지 공급 소외지역의 등유·LPG 개별소비세 완화 추진’은 기본방향과 일관성이 없고 합리적인 정책으로 판단되지 않는다. 에너지공급 소외지역에 대한 지원 역시 가격보조가 아닌 재정지출 방식이 보다 바람직하다.
에너지와 관련한 세제 혜택은 에너지원의 가격구조를 왜곡시키지 않는 방향으로 정책화해야 한다. 에너지절약시설이나 친환경시설, 자원재활용시설 등의 투자에 대한 세액공제나 소득지원과 같이 에너지원의 상대가격과 무관한 방식으로 세제 혜택이 제공되는 것이 바람직하다.
외부비용에 대한 추정 과정에서 불필요한 논쟁을 줄이기 위해서 공신력 있는 외부비용 추정값을 산정하는 대표기관 내지 대표그룹이 필요하다. 서로 다른 자료와 다른 방법론으로 나온 다른 결과를 가지고 외부비용에 대한 논쟁을 하는 것은 상당부분 소모적인 측면이 있다. 객관적인 자료로 공신력 있게 외부비용을 추정하는 연구진을 구성해 정기적으로 외부비용을 추정하고 그 결과에 대해 대표성을 부여하는 것이 효율적이다.
▲에너지가격에 물가연동제 도입
강만옥 한국환경정책평가연구원 선임연구위원은 3차 에너지기본계획 중 에너지 가격·세제 정책방향은 에너지 공급 정상화 및 효율적 수요관리 측면에서의 주요 현안들을 시장논리로 적절히 대응한 것으로 평가했다. 공급원가 및 환경비용 등 사회적 비용을 반영한 에너지 가격구조 방안 제시는 에너지 공급자 및 수요자의 공정성과 효율성 제고에 도움이 된다.
전력도매가격 연동제 도입, 공급원가에 기반한 전기요금 체계 전환 등은 전기요금 현실화를 통한 가격체계 왜곡 해소에 기여한다. 계시별 요금제 전환, 다양한 선택형 요금제 개발 및 소비자 자율형 녹색요금제도 도입 등은 효율적인 전기 수요관리 정책 추진의 핵심이다.
사회적 비용 반영을 통한 원전의 제세부담금 체계 및 수송용 연료의 합리적 상대가격 체계 구축, 화석연료 보조금 및 비과세 조치의 단계적 폐지는 국민안전 향상 및 환경오염을 줄이는데 기여한다.
에너지 가격·세제 개편 방안의 결정 및 시행과정에서의 국민 수용성 확보 노력은 진일보한 시장친화적(수요자 및 공급자) 에너지 정책으로 평가할 수 있다. 또한 에너지 소외지역·계층에 대한 에너지복지 확대 노력은 소득분배 역할을 할 것이다.
미세먼지 종합대책과 3차 에너지기본계획 중 에너지 가격·세제 정책 방향과의 정합성을 높여야 한다. 미세먼지 종합대책에 의하면 2022년까지 미세먼지 배출량 30%를 줄여야 한다. 부문별 주요대책을 보면 발전부문(발전용에너지 세율체계 조정 검토, 재생에너지 보급 확대), 산업부문(질소산화물 배출부과금 확대), 수송부문(LPG차, 전기차 등 친환경차 보급 확대, 경유차 비중 축소)을 제시하고 있다. 3차 에너지기본계획 중 에너지 가격·세제 정책방향과 미세먼지 종합대책과의 연계 방안이 마련돼야 하는 이유다.
에너지 사용으로 인한 환경오염 비용 등 사회적 비용이 사적비용을 초과하고 있다. 이는 과세 수준이 사회적 비용이 비해 작기 때문으로 세금으로 인한 교정적 효과 강화 및 관련세수 활용 방안 마련이 필요하다. 용도별·연료별 과세 형평성 제고를 위해 수송용 에너지 대비 상대적으로 세 부담이 적은 비수송용 에너지(예: 석탄, 천연가스 등)의 세부담 강화 방안을 마련해야 한다.
에너지 가격에 물가연동제를 도입해 가격기능을 정상화해야 한다. 현재 명목 종량세액 부과 형태의 과세로 인해 물가 상승분을 반영하지 못해 실질적 세부담이 낮은 실정이다. 이는 에너지 세제의 환경세적 교정기능을 저하시키고 에너지 사용량 증가를 유도한다. EU 국가는 수시로 종량세율을 물가에 연동해 조정하고 있다.
2030년까지 감축하기로 한 온실가스 배출량 BAU 대비 37% 목표 달성 방안을 마련해야 한다. OECD는 에너지세와 전기요금 개혁, 재생에너지원 개발 및 에너지 수요관리 강화 등을 제시하고 있다. 산업 및 발전부문을 제외한 탄소세 도입 방안을 마련을 검토해야 한다. 일본은 전기요금에 ‘재생에너지발전 촉진 부과금’을 부과해 석탄과 원자력발전 대비 추가 상승비용을 상쇄해 재생에너지 발전을 확대하고 있다.
