국회입법조사처, 국회의원선거 비례대표 공천 현황과 개선과제
[에너지데일리 조남준 기자] 비례대표 국회의원 후보자 선출 과정에서 공천과정의 투명성 제고와 당내 경선을 통한 상향식 공천 명부 작성, 명확한 공천기준 마련 등의 개선과제가 필요할 것으로 제시됐다.
특히 공천과정의 투명성과 공정성을 제고하기 위해서는 상향식 공천의 입법화 등 제도적 차원의 구체적인 공천기준 마련 및 국민 참여확대를 위한 정당의 자율적인 노력이 전제돼야 할 것이란 의견이다.
국회입법조사처 정치행정조사실 이정진 입법조사관은 21일 이슈와 논점 ‘국회의원선거 비례대표 공천 현황과 개선과제’ 보고서를 통해 이같은 의견을 내놨다.
보고서에 따르면 정당명부제로 실시되는 비례대표선거에서 국회의원 후보자를 선출하는 과정은 민주성이나 공정성, 투명성이 부족하다는 지적이 지속되고 있다. 지역구의원 후보자의 경우 국민경선, 여론조사, 공천배심원제, 당원과 대의원 선거 등 민주성과 공정성을 높이기 위한 다양한 시도들이 이뤄지고 있다. 반면 비례대표선거의 경우 공천심사위원회를 두고 있기는 하지만 당원이나 유권자의 의사를 수렴하는 절차가 부족하고 주로 중앙당에서 후보자 추천과 선정이 이뤄지고 있다.
이에 따라 비례대표 후보자 선정 과정의 공정성과 투명성을 높일 수 있는 개선 과제가 필요하다고 보고서는 밝혔다.
보고서에 따르면 비례대표 선출방식은 도입초기 제1당에게 유리한 배분방식을 통해 여당에게 안정적인 의석을 확보하도록 고안됐으나 점차 비례성을 높이고, 국민 의사를 반영하는 방식으로 변화돼 왔다.
하지만 비례대표 공천은 중앙당의 심사와 추인으로 후보가 결정되는 것이 일반적이며 지역구 선거와 달리 당내경선이나 여론조사 등 당원이나 유권자의 의사가 반영되는 절차를 두지 않는 방식으로 진행돼 왔다는 지적이다.
직전선거인 제20대 총선의 경우 중앙당 공천 관리위원회의 심사를 거쳐 최고위원회에서 의결하는 방식으로 비례대표 명부가 작성됐다. 새누리당은 국민공천배심원단에서 적격여부를 심사하도록 했다.
더불어민주당도 순위투표 대상자의 정견발표 이후 중앙위원회에서 순위투표를 통해 명부 순위를 결정하는 절차를 둠으로써 비례대표 공천과정의 민주성을 높이려는 노력이 보였다.
하지만 실제 공천 과정을 살펴보면 여전히 공천관리위원회, 특히 공천관리위원장의 영향이 강하게 나타난 것으로 지적되고 있다.
이와관련 명확한 공천 기준이 없이 계파간 힘겨루기 혹은 대선주자의 영향력에 따라 공천 명단이 수시로 바뀌거나 공천관리위원장이 영향력을 행사하는 과정에서 불협화음이 발생하는 현상이 나타났다는 게 보고서의 지적이다.
보고서는 독일의 비례대표 공천의 경우 연동형 비례대표제를 실시하고 있으며, 지역구선거와 비례대표선거의 정당 후보자 추천시 당원 또는 대의원의 비밀투표로 선출하도록 법으로 명시하고 있다고 설명했다. 특히 독일은 명부 작성과정의 투명성을 보장하기 위해 회의장소와 시간, 투표결과 등 공천과정에 대한 상세한 내용을 기재한 자료를 정당명부 제출시 선거관리위원회에 함께 제출하도록 하고 있다. 그럼으로써 단순히 상향식 공천을 명시할 뿐 아니라 실제 공천과정이 민주적으로 이뤄졌음을 증명하도록 요구하고 있다.
이러한 독일의 비례대표 후보 선출 절차는 공천과정의 민주성과 투명성을 법으로 보장하되 구체적인 경선 방식에 대해서는 정당의 자율성을 인정하고 있다는 설명이다.
따라서 비례대표 공천의 문제점으로 지적되고 있는 공천과정의 투명성 제고 등 절차의 투명성과 공정성 부족에 대한 개선이 필요하다는게 보고서의 제안이다.
보고서는 또 공천 과정의 투명성을 제고하기 위해서는 정당의 자발적인 노력과 더불어 제도적으로 공천의투명성을 강화할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다고 제시했다.
특히 비례대표선거의 경우 다수 정당들이 경선 절차를 거치지 않고 후보자 명부를 작성하기 때문에 후보자의 자질이나능력을 심사하는 과정의 투명성과 공정성을 담보하는 것이 중요하다는 의견이다.
이와 관련 비례대표 선정과정을 기록한 결과보고서를 선관위에 제출하는 등 공천과정 의 투명성이 입증될 경우에만 명부등록이 가능하도록 규정하는 방안을 고려할 것을 보고서는 제시했다.
독일의 경우 후보자명부 등록시 비례대표후보 공천 과정에 대한 기록을 함께 제출하도록 돼 있으며, 기록제출 의무를 위반할 경우 후보 등록이 되지 않는다는 설명이다.
한국에서도 제19대 국회에서 경선결과 보고서를 제출하도록 하는 법률안이 논의된 사례가 있으며 제20대 국회에 비례대표 공천시 당내경선결과보고서나 회의록을 선관위에 제출하도록 하는 내용의 공직선거법 일부개정법률안이 발의돼 논의 중이다.
보고서는 당내 경선을 통한 명부 작성도 개선과제로 꼽았다. 보고서에 따르면 비례대표 공천의 민주성을 강화하기 위한 방안으로는 비례대표 선출과정에 정당경선을 의무화하는 등 상향식 공천 방식을 도입하는 방안이 논의되고 있다.
경선은 다양한 방식으로 실시할 수 있는데, 당원이나 대의원 투표 혹은 유권자의 참여를 허용하는 방안 등을 고려할 수 있으며, 경선 방식 등 세부사항은 당헌・당규를 통해 정당이 자율적으로 정할 수 있다는 설명이다.
독일의 경우 공직선거에서 정당이 후보자를 추천할 때 당원투표나 대의원선거를 통해 이뤄져야 한다고 규정하고 있다. 상향식 공천 규정은 지역구선거 뿐 아니라 비례대표선거에도 적용되며, 당원투표 혹은 대의원선거를 통해 비례대표 명부를 작성한다. 한국에서도 제 20대국회에서 비례대표 명부 작성시 당내경선을 의무화하는 방안에 대해 논의 중이라고 보고서는 설명했다.
보고서는 명확한 공천기준 마련도 필요하다고 강조했다. 제도적으로 공천과정의 민주성과 투명성을 보장하려는 시도와 함께 정당 차원에서 공천의 기준을 명확히 하고 공천 절차를 투명하게 진행하려는 노력이 필요하다는 지적이다.
이를 위해서는 당헌 당규를 통해 보다 정교하고 투명한 공천절차를 만들어야 하며, 또한 당원이나 당 지지층의 참여를 확대함으로써 민주적인 정당 운영을 하려는 노력이 필요하다는 게 보고서의 요지다.
보고서를 작성한 이정진 입법조사관은 “비례대표는 사표를 줄임으로써 비례성을 높이고 국회의원의 전문성을 강화하며, 또한 정치적 소수자를 비롯해 사회의 다양한 목소리를 반영함으로써 대표성을 높일 수 있다는 점에서 중요한 의미가 있다”면서 “하지만 공천과정이 투명하고 공정하게 이루어지지 않는다면 비례대표가 가지는 의미와 효과가 반감될 것”이라고 설명했다.
따라서 비례대표 공천 과정의 투명성과 공정성을 확대하기 위해 공천결과 보고서의 제출 및 상향식 공천의 입법화와 같은 제도적 차원에서의 노력과 함께 구체적인 공천 기준을 제시하고 경선 과정에 당원이나 국민의 참여를 확대하려는 정당 자율적인 노력이 뒷받침될 때에 비례대표 확대의 논리도 힘을 얻게 될 것이라는 게 이정진 입법조사관의 의견이다.
