[에너지데일리 조남준 기자] 평균 요금제와 천연가스 직수입이 공존하는 상황에서 직수입 확대는 ‘서민 가스요금을 인상시키고 직수입자 초과이윤을 보장’하는 구조로 전락할 것이란 지적이다. 공공운수노조 한국가스공사지부는 최근 ‘국민에너지 천연가스 공공성확보를 위한 국가 천연가스산업 발전방향’ 보고서를 통해 “직수입 확대는 국가 천연가스 수급 불안 가중과 함께 저렴한 LNG가 직수입 물량으로 도입될수록 기존 평균요금제 사용자의 요금인하 기회 살실 및 산업용 물량까지 직수입이 가속화 될 것”이라고 분석했다.  특히 천연가스 경쟁도입의 최종 목표로 제시되는 ‘저가 LNG 도입유인 발생 및 소비자요금 인하’는 국내.외 가스산업 특수성을 고려할 경우 ‘서민 가스요금을 털어 직수입자의 초과이윤을 보장’하는 구조로 전락할 것이란 지적이다. 평균요금제와 직수입 공존 상황에서의 구조적 문제를 톱아보고 천연가스 직수입 확대가 가스・전력시장에 미치는 영향 등에 대해 조망한다.

■국제 LNG 시장변화에 따른 평균요금제 가격변화

국제 LNG 시장은 수요의 변화를 공급이 쫓아가는 기간 동안 시장불균형이 지속돼 공급과잉 상태인 구매자 우위시장과 공급부족 상태인 판매자 우위시장이 반복되는 양상을 보이고 있다.

국제 LNG 시장이 판매자 우위로 전환될 때는 완만하게 가격이 상승해 시장가격보다 가스공사 평균도입가격이 낮아지는 것도 필연적이다.

따라서 천연가스 수입가격은 개별 회사의 역량이나 국내 회사 간 경쟁보다는 수입결정 시점의 국제 LNG 시장 상황에 크게 좌우한다는 분석이다.

실제로 국제 LNG 시장변화에 따른 평균요금제 가격변화는 구매자 우위시장인 2009~2010년엔 가격이 8.0 ~ 10.0% 하락하고, 판매자 우위 시장인 2011 ~ 2013년엔 14% ~15%↑, 구매자 우위시장인 2014년부터 현재까지는 12% 전후로 가격이 하락했다.

이에 따라 기존 평균요금제는 발전사에 대한 공정한 경쟁구조 등 형평성 문제가 제기돼 왔다. 평균요금제는 국제 LNG 시황에 관계없이 LNG 도입계약을 체결하고, 이윤 추가 없이 도입 평균가격으로 모든 소비자에게 천연가스를 공급하는 제도다.

여러 국가로부터 각기 다른 금액으로 천연가스를 들여왔을 때 국가별 평균 요금에 마진을 붙여 최종 공급액을 정하는 식이다.

하지만 평균요금제는 LNG 가격에 즉각적으로 반응하기 어렵다는 단점이 있다. 최근 코로나19 사태 등 다양한 변수에 빠르게 대응하기 어렵다.

특히 에너지 전환 정책 등으로 천연가스 수요 증가가 예상되자 국내 발전사들의 천연가스 직수입 의향이 커지고 있다. 이에 따라 평통합적인 수급관리와 발전사 간의 공정한 경쟁구조 문제와 함께 평균요금제를 적용받는 발전사와 직수입자와의 형평성 문제 등이 제기돼 왔다.

■평균요금제와 직수입 공존 상황에서의 구조적 문제점

평균요금제와 직수입 공존은 장기 LNG 국제 시황에 따른 직수입자의 기회주의적 장기계약 체결 등의 문제와 단기 LNG 국제 시황에 따른 직수입자의 일회성(스팟) LNG물량 도입 등의 구조적인 문제를 안고 있다는 분석이다.

장기적 관점에서 보면 직수입자는 신규 수요 발생 시 국제 LNG 시장 상황에 따라 유리한 경우(LNG 가격이 낮은 구매자 우위 시장)에만 직수입을 추진하고, 불리한 경우(LNG 가격이 높은 판매자 우위 시장) 가스공사로부터 LNG를 공급받는 양상을 보이고 있다.

단기적 관점에서 직수입자는 가스공사 평균요금제와 국제 LNG 일회성 물량(스팟) 가격을 비교하여 스팟 물량이 저렴할 경우에만 스팟물량을 도입하고, 가스공사 평균요금제 적용 발전기가 대신 발전을 수행하여 수급책임이 있는 가스공사는 고가의 스팟물량을 구매하게 된다.

이에 따라 경쟁도입의 최종 목표로 제시되는 ‘저가 LNG 도입유인 발생 및 소비자요금 인하’는 국내외 가스산업 특수성을 고려할 경우 ‘서민 가스요금을 인상시키고 직수입자 초과이윤을 보장’하는 구조로 전락한다는 지적이다.

■직수입 현황...2025년 1087만톤

국내 LNG 직수입량은 2005년 33만톤(전체 수입의 1.4%)에서 2019년 약 730만톤(17.8%)으로 증가했다. 직수입자 수는 2005년 2개소(발전, 산업용 각1개소)에서 2019년 11개소로 늘었다.

특히 기존 직수입자의 계열업체 중심으로 수입 물량이 증가하고 있으며, 가스공사 대비 상대적으로 스팟물량 구입 비중이 높은 편이다.

2019년 직수입자별 도입현황을 보면 포스코가 83만톤, 포스코에너지 51만톤, SK계열의 SK E&S, 위례, 파주 등이 총 290만톤, GS계열의 GS칼텍스와 GS EPS, GS파워 등이 167만톤, 중부발전이41만톤, S-Oil이 78만톤, 신평택 발전이 20만톤 등 총 730만톤이다.

또 산업부 자료에 따르면 직수입 의향물량은 발전용과 산업용이 2023년 각각 579만톤・260만톤으로 총 913만톤, 2025년 826만톤・261만톤으로 1087만톤, 2027년 819만톤으로 1080만톤・261만톤, 2029년 823만톤・260만 톤으로 총 1083만톤에 달할 것으로 전망되고 있다.

이에 따라 가스공사는 도입규모가 축소되면서 국민에너지인 천연가스의 보편적 서비스 기능약화가 예상되고 있다. 그럼에도 불구하고 정부는 시장주의 원칙으로 현 상황을 방관하고 있는 등 공적 역할에 대한 정책의지가 부재하다는 지적이다.

■직수입 확대 가스시장에 미치는 영향..수요자간 형평성 문제 발생

수급관리 측면에서 보면 정부의 탈원전·친환경정책에 따라 신규 LNG발전용량은 증가하는 반면 LNG발전량 비중이 감소하므로, 직수입사의 발전량 증가 시 국가 천연가스 수급 불안은 가중될 것으로 전망된다.

특히 LNG발전량 비중(%) 하락 및 증가된 직수입자간 경쟁 심화로 전력시장 불확실성이 증가할 것으로 예상된다. 발전사의 경우 자사 발전소 이용률 하락에 따른 TOP(Take Or Pay)우려 등으로 스팟물량 의존도는 더욱 확대될 것으로 전망된다.

이에 따라 동절기 이상 한파 등 스팟물량 필요 시 중국, 일본 등 주변국 동시 구매로 스팟 가격 상승과 수급물량 부족 초래가 우려된다.

특히 국가 수급책임(비축의무)이 없는 직수입사의 스팟물량 비중은 2017년 기준 40% 수준으로 가스공사의 10%대비 매우 높으며 글로벌 평균인 18%와 비교해도 두 배 이상 차이가 나고 있다.

가스공사가 장기도입계약을 체결한 이후 예상치 못한 직수입 의향이 실행되는 경우 기존 계약물량의 처리문제도 발생한다. 특히 단기 시황에 의존해 직수입 여부나 규모 결정시 국가 차원의 장‧중‧단기 및 도입선 등 최적의 포트폴리오 구성이 곤란한다.

또한 원전 불시 정지, 신재생에너지 보급률 변화, 직수입자의 선택적 발전소 가동 등으로 수급 불확실성이 증대하면서 가스공사 수급책임으로 도입가격이 상승할 것이란 우려다.

요금 측면에서 보면 원료비의 경우 천연가스 수요자간 형평성 문제가 발생할 것이란 지적이다. 저렴한 LNG가 직수입물량으로 도입될수록 기존 평균요금제 사용자의 요금인하 기회 상실 및 산업용 물량까지 직수입 가속화도 예상된다.

이런 상황에서 향후 국제 LNG시장 악화로 직수입 예정자의 직수입 포기 및 물량부족시 가스공사의 추가도입으로 도시가스 요금 인상 및 국민 부담이 증가될 것이란 분석이다.

공급비와 관련해선 신규 발전용 수요가 직수입으로 이탈할 경우 2022~2031년 가스공사 공급비용은 1조 1706억원 이상 증가될 전망이다.

연관 산업 부양 측면에서도 LNG 구매력 분산으로 도입과 연계한 지분참여, 국적선 건조 및 운영 등 전후방 산업 육성 및 국가 경제 활성화 기회가 축소될 것으로 우려된다. 구매력 집중으로 FOB 계약 체결 시, 국적선 건조로 1척당 약 2410억원 투자 및 연관 산업 매출 발생하고 일자리 2011개 창출 효과가 기대된다.

하지만 현행 직수입은 발전기별로 소규모 물량(10만∼50만) 구매로 국적선 발주 가능물량(FOB)인 약 100만톤/년 (호주 물량, 선박174K 기준)에 턱없이 부족해 국적선 발주가 불가능하다.

반면 가스공사가 체결한 미국 Sabine Pass 250만톤을 도입하면서 총 6척이 선박을 건조해 약 1조 3000억원 투자를 제고했다.

중국의 경우 국내 조선사보다 기술력 열세에도 불구하고 에너지 공기업의 LNG 구매력을 앞세워 조선 산업 육성에 나서고 있다.

■직수입 확대 전력시장에 미치는 영향...SMP인하보다 불공평한 초과이윤 부작용 

전력수급 측면에서도 LNG 재고 보유의무가 없고 스팟 의존도가 높은 직수입 비중이 증가함에 따라 전력부문의 첨두 발전기 전력 수급불안에 대한 대응능력 저하도 우려된다. 또한 스팟 가격이 비쌀 경우, 전력 수급상황과 관계없이 스팟 구매를 포기해 전력수급 안정성도 약화될 것이란 분석이다.

발전 가격(SMP) 측면에서는 직수입으로 인한 전기요금 인하 효과는 다소 존재하나, 평균요금제 발전기의 연중 SMP 결정비율(74.5%) 고려 시 인하 효과는 제한적이란 지적이다.

또한 기회주의적 직수입제는 SMP인하보다 불공평한 초과이윤 부작용이 더 크다는 주장이다.

보고서에 따르면 구매자우위시장 시황에서 가스공사가 스팟물량 등을 구매할 수 없는 구조적인 불공정 환경에서 국민 전기요금 인하효과는 제한적이다. 또 직수입 발전사의 설비용량은 국가 전체 LNG 발전기 중 11%에 불과함에도 평균요금제 적용 발전사 보다 매우 높은 수익이 발생한다는 분석이다.

실제로 2017년의 경우 47개 평균요금 적용 발전기 대비 6개 직수입 발전기의 수익은 약 17배 수준으로 구조적 초과이윤은 매우 심각한 수준이다.

또한 저가 LNG 직수입 증가에 따라 가스공사로부터 평균요금제로 천연가스를 조달하는 사업자는 SMP 하락, 설비 이용률 하락 이중고로 경영 상황이 더욱 악화될 것이란 게 보고서의 전망이다.

■개별요금제도…직수입사와 가스공사 공급발전사간 공정 경쟁유도

보고서는 또 직수입 확대로 인해 발생하는 부작용을 최소화하기 위한 방안으로 개별요금제도를 들었다. 

개별요금제도는 현행 가스공사의 평균요금제와 달리 개별 수입계약으로 천연가스를 공급하고, 각각의 가격·조건을 바탕으로 요금을 산정·부과하는 제도다.

가스노조에 따르면 개별요금제는 민간 직수입사와 달리 천연가스 도입 원료비에 이윤을 포함하지 않고 발전사에 공급비만 적용한 원가로 공급하며, 물량 및 설비용량 과부족 해소 등 수급관리 서비스를 포괄적으로 제공한다.

또한 개별요금제는 국민의 가스요금으로 건설된 5개 저장시설을 이용한다. 따라서 시설이용요금 인상 억제 효과도 있는 것으로 분석되고 있다.

다만 개별요금제 발전사는 도입계약물량에 대한 책임만 존재하므로 유사 시 우려되는 수급불균형 발생에 대한 대비책 마련이 필요하다는 게 보고서의 우려다.

또한 평균요금제 적용 모든 발전사의 계약이 종료되는 2041년이후 개별요금제와 직수입발전사만 남을 경우 전망되는 국가적 수급위기에 대한 대비책 마련도 필요하다는 주장이다. 

또 현재의 국제LNG 시장 상황을 활용한 가스공사의 개별요금제 수익이 계약 발전사에게만 돌아가는 것에 대한 보완책과 함께 평균요금제 물량 내 저가 LNG 유입 차단에 대한 대책 마련도 필요하다는 게 보고서의 주장이다.