수직결합 독점서 송배전 분할·도매경쟁·소매경쟁 도입으로 진화 거듭
발전·판매시장 개방해 도·소매시장 성공적 운영… 전력산업 효율 제고
전력부문의 탈탄소화를 이루려면 다양한 기술이 필요하고 에너지원이 분산돼야 하기 때문에 계통이 복잡해 질 수밖에 없다. 이런 이유로 일방향으로 전력을 공급하던 기존의 규제 패러다임으로는 새로운 저탄소 전력 시스템에 필요한 실시간 유연성을 발휘하기 어렵다는 지적이 나오고 있다. 이런 가운데 기후솔루션은 지난해 ‘재생에너지 유통망 개선 방안’ 보고서를 내놓았다. 보고서에서는 재생에너지의 유통을 어렵게 만드는 우리나라의 도매·소매 전력시장의 문제점을 진단하고 해법을 모색했다. 보고서 내용을 정리한다. <변국영 기자>
▲진화하는 전력시장
1990년대 초반 영국이 전력산업에 경쟁을 도입하기 전까지 거의 모든 국가들은 수직결합독점기업이 전력을 공급했다. 1990년 영국이 전력산업에 경쟁체제를 도입하면서 기존의 수직결합 독점을 깨고 전력시장에 경쟁을 도입했고 이후 많은 나라에서 발전과 전기 판매시장을 개방했다. 이같이 전력산업 구조개편은 완전한 독점기업을 해체하고 각 사업 단계의 분리, 발전산업 개방이라는 단계를 거쳐 종국적으로는 전기 판매사업에까지 경쟁을 도입하는 방향성을 가진 작업이라 할 수 있다.
수직결합독점은 발전·송전·배전·판매를 모두 한 기업이 담당하는 형태로 1990년대 대부분의 국가에서 채택했던 산업구조다. 현재는 아프리카의 대다수 국가와 전기 사용이 제한된 다수의 소규모 국가에서 찾아볼 수 있으며 전력 생산량 기준 세계 6%가 이러한 구조에서 생산된다. 이러한 구조를 가진 많은 나라에서는 정부가 원가에 비해 상당히 싼 가격으로 소비자들에게 전기를 공급한다.
여전히 수직결합독점 업체가 전력의 생산과 유통, 판매를 모두 담당하지만 민간발전사업자가 수직결합독점업체에 전력을 공급하는, 제한적이지만 경쟁이 도입된 형태도 있다. 우리나라도 2001년 전력산업 구조개편 전 이 단계 수준의 경쟁이 도입돼 CGN율촌전력과 같은 민간발전사가 독점사업자인 한전에 전력을 판매했다. 현재는 미국 내 몇몇 주와 인도네시아, 태국을 포함한 상당수의 아시아 국가, 중동의 많은 국가들이 여기에 해당된다.
전력시장에 경쟁을 도입하기 위해 기존의 수직결합독점업체를 단계별로 분할한 형태가 있다. 수직결합독점업체는 단계별로 분할되거나 발전사업자 혹은 송전·배전사업을 영위하는 별개의 회사로 분할된다. 이 단계에서는 분할된 회사들이 여전히 공기업으로서 국가의 소유인 경우가 대부분이다. 중국은 2002년 국영전력공사를 2개의 송·배전회사와 5개의 발전회 사 그룹으로 나눴다.
멕시코와 남미, 미국의 일부 주는 도매시장을 도입한 전력시장을 가진 국가다. 도매시장은 도입됐으나 전기판매가 독점이므로 전기판매사업자가 도매전력시장에서 구매자로서 가격입찰을 통해 시장에 참여하는 것을 허용하지 않는다. 이 시장구조는 수직독점체제로부터 완전경쟁체제로 진화하는 과정에서 과도기로 일시적으로 존재하는 시장구조다.
도매시장이 존재하고 소매경쟁까지 도입한 예다. 송전과 배전을 지역 혹은 전국 독점사업으로 두고 송·배전사업자가 발전이나 전기 판매부문을 겸업하는 것은 불허한다. 즉 네트워크 사업의 경우 독점산업으로 두고 경쟁이 가능한 발전과 전기 판매부문에만 경쟁을 도입한 구조다. 여기에서는 보통 발전업과 전기판매업의 겸업을 허용한다. 영국 등 유럽 대부분의 나라를 포함한 많은 OECD 국가들이 이 유형에 해당된다. 그러나 신규 진입자의 시장점유율은 그리 높지 않은 편이다.
▲주요국 전력시장
영국은 소매시장인 전기 판매시장과 도매시장인 발전시장 경쟁이 모두 존재하는 나라 중 하나다. 1990년 이전에 영국은 정부가 주도하는 수직결합독점 구조를 유지하다가 그 후 여러 차례의 전력시장 개편을 통해 지금은 발전·송전·배전·판매 사업이 분할됐으며 규제기관, 시장운영기관, 계통운영기관을 통해 전력시장을 운영하고 있다. 발전부문의 경쟁을 추진하기 위해 공기업을 민영화하고 발전시장 경쟁체제를 구축했다. 현재 발전부문에는 2019년 기준으로 189개의 발전사가 있고 발전사업자와 전력소비자 간의 거래는 쌍방계약으로 이뤄지는 것이 원칙이며 실시간 수급균형을 위해서만 전력시장과 유사한 방식으로 중앙 집중화된 밸런싱 메커니즘을 운영하고 있다.
2005년 스코틀랜드와의 송전협정 이후로 송전은 NGET가 담당하고 있다. 규제기관인 OFGEM의 가격 규제를 받고 있는 배전사업자는 주로 14개 지역에서 배전계통을 운영하는 6개 주요 배전회사와 하위 배전 네트워크를 운영하는 소규모 독립 배전회사로 나눌 수 있다. 1999년 전기 소매시장 자유화가 완전히 이뤄졌고 2019년 기준으로 64개의 판매회사 가 존재한다.
싱가포르는 1995년 이전까지는 정부기관 PUB 주도로 전력산업을 독점 운영했다. 1995년 10월에 송·배전, 판매부문에 경쟁체제를 도입하겠다는 정책을 발표하고 나서 국부펀드 투자회사인 Temasek을 활용해 전력공기업 민영화와 전력시장 개방을 추진해왔다. 발전부문은 Tuas Power, Senoko Power, Power Seraya 등 3개 Temasek의 자회사로 분리했고 송·배전 및 네트워크 관리는 Singapore Power의 자회사인 Power Assets과 Power Grid가 담당하게 했다. 전기판매부문은 2018년 이전까지는 Temasek이 소유한 전기판매 회사들의 독점체제로 운영했으나 2018년 11월 OEM 정책이 발표되면서 소매시장에도 경쟁체제를 도입했다. 2020년 기준으로 전력 소비자들이 총 29개 전기판매사업자로부터 자유롭게 전력을 구매할 수 있다.
중국은 2002년까지 수직결합 구조를 유지하고 있었으며 현재까지 발전시장 경쟁만 도입하고 있는 나라 중 하나다. 1997년에 국무원이 비준해 창립한 국영전력공사가 발전·송전·배전·판매사업을 독점 형태로 운영했다. 중국 국무원은 2002년 전력체제개혁방안을 발표하면서 국영전력공사를 5개의 국영 발전기업, 2개의 국영전력망 기업으로 분리해 중국 전국의 발전 및 송·배전을 담당하게 했다. 또 시범지역을 선정해 전력시장 개혁도 추진했다. 시범지역에 서는 발전사업자와 대규모 전기 소비자 간의 전력 직거래를 허용하며 민간기업과 외국인 투자자에 의한 독립발전회사도 설립됐다. 그러나 송·배전부문 및 전기 판매부문은 여전히 국가의 통제 아래 있었다.
2006년부터 2015년 사이 추가로 전력시장을 개혁했다. 2단계의 목표는 1단계의 성과를 확대해 경쟁을 촉진하는 것이었고 이에 따라 중국 전역에서 도매시장이 자유화됐다. 이후 2015년 중국발전개발위원회가 전기 판매시장에도 경쟁체계를 도입하는 전력산업 구조개혁 9호를 발표해 현재는 선정된 시범지역에서 전기 판매시장을 경쟁적 형태로 운영하고 있으며 국가적 차원의 전기 판매시장은 아직은 국영기업들의 독점체제로 운영하고 있다.
인도네시아는 주무부처인 에너지광물자원부가 에너지 정책을 수립하고 시행할 책임을 맡고 있다. 국영전력공사인 PLN은 발전·송전·배전·판매에 대한 배타적인 권리를 가지고 있으며 정부가 지분을 100% 소유하고 있다. PLN은 매년 구체적인 전력 공급을 위해 전력공급사업계획을 작성해 에너지광물자원부의 승인을 받는다. 인도네시아는 가파르게 증가하는 전력 수요에 대응하기 위해 1994년부터 민간발전사업자의 발전부문 참여를 허용했다. 그 후 IPP의 시장점유율은 점차 높아지고 있으며 2016년 말 기준으로 PLN과 자회사의 설비용량은 41GW로 전체 설비용량의 69%이고 IPP는 13.8GW로 23%를 차지했다.
송·배전부문도 법상 민간사업자의 참여가 허용되나 PLN에 주어진 우선권 때문에 사실상 민간 참여가 이뤄지지 않고 있다. 또한 민간사업자도 허가를 얻어 전기소비자에게 전기를 판매할 수 있으나 인도네시아 정부가 PLN에 막대한 보조금을 지급해 전기요금을 낮게 유지하기 때문에 민간 판매사업자는 존재하지 않는 실정이다. PLN이 송전·배전 및 판매부문에서 여전히 독점적인 지위를 갖고 있다고 볼 수 있다.
