해상풍력은 탄소중립 달성을 위한 핵심 수단임에도 불구하고 아직까지 발전 속도가 더딘 상황이다. 정부와 국회가 해상풍력 확대를 위해 활발한 논의를 시작됐지만 뚜렷한 성과를 거두지 못하고 있다. 해상풍력은 단순히 보급을 확대하는 것을 넘어 산업 육성 및 일자리 창출 관점에서의 논의도 필요하다. 또한 기존 개별법에 따라 해상풍력 사업이 추진돼 갈등과 제도적 어려움도 가중되고 있다. 이런 가운데 기후솔루션은 최근 ‘해상풍력의 12가지 퍼즐: 국내 해상풍력 확대를 위한 주요 과제’ 보고서를 내놓았다. 보고서는 해상풍력 잠재성이 매우 큰 우리나라가 국내 해상풍력 확대를 위해 현 시점에서 풀어내야 하는 5가지 과제와 해결 방안을 제시하고 있다. <변국영 기자>

▲인허가

현재 국내에서 해상풍력 사업을 추진하기 위해서는 최대 10개 부처에서 집행하는 29개 법률에 따른 인허가를 개별적으로 받아야 한다. 일련의 입지 인허가 검토는 이미 발전사업허가를 받은 이후 시기적으로 늦게 이뤄진다. 이 때문에 첫 해상풍력 발전사업허가가 나온 지난 2013년부터 2022년 9월까지 발전사업허가를 취득한 해상풍력 사업의 인허가 현황을 분석해 보면 최종 인허가 단계인 공유수면점·사용허가를 취득한 사업이 발전사업허가를 받은 사업 용량 대비 약 2%에 불과할 정도로 인허가 과정이 길고 비용소모적이다.

이렇게 장기적인 인허가 과정이 문제가 되는 점은 전체적 비용 증가도 있지만 협의 권한을 가진 행정기관의 동의 의견이 모두 나오기 전까지 사업 추진 가능 여부를 예측하기 어렵기 때문에 사업의 불확실성을 초래한다는 것이다. 인허가 과정의 효율을 높여 빠른 해상풍력 보급을 유도할 수 있는 대책을 마련해야 한다.

국내에는 이미 인허가 절차를 간소화해 효율성을 제고한 선례가 있다. 과거 산업단지가 조성될 시기에도 장기간의 인허가 과정이 요구됐지만 많은 기업들과 지자체의 요구에 따라 정부는 산업단지 규제 개선 방안 등을 내고 관련 절차 간소화 및 심의 통합, 도시기본계획 의제 등을 가능하게 하는 특례법을 만들었다.

이처럼 국내 해상풍력도 관련 인허가를 한 번에 검토할 수 있는 단일창구 구축을 통해 적절한 입지에 들어온 발전사업을 대상으로 인허가 단계를 간소화하고 기간을 단축해 빠르게 해상풍력을 보급할 수 있도록 하는 제도적 지원이 필요하다.

해상풍력 개발을 위한 인허가 절차 가운데에는 군사기지법 제13조에 따른 국방부의 군작전성 검토가 포함된다. 국방부는 해상풍력 개발에 있어 협의 권한을 가지는 핵심 주요 기관으로 협의가 완료되지 않으면 후속 인허가 절차인 공유수면점·사용허가 취득이 불가능하다. 환경 및 해양 생태계 등에 대한 정보와 달리 국방 관련 정보는 국가 안보와 직결돼 거의 공개돼 있지 않다. 국방부는 이를 제공하지 않은 채 대면 등의 적극적 협의도 진행하지 않고 ‘군사기지 및 군사시설보호 구역 등 관리 훈령’에 따른 군작전성 검토 기준에는 높이 제한 관련 상세 내용 없이 관할 부대의 재량으로 의견을 제출하는 상황이다. 이 때문에 외부에서는 국방부의 검토 기준을 확인하기 어렵고 국방부와의 소통 창구 역할로 지자체의 협조가 요구돼 지자체의 의지가 없다면 사업은 또 난항을 겪게 된다. 현 제도에서는 국방부와의 효과적 협의 방안 구축이 절실하다.

현행 제도는 사업자들이 개별법에 따른 입지 검토 과정 중 난관에 봉착하게 하며 해상풍력 사업의 불확실성을 부추기고 있다. 즉 사업자들이 사업 추진 초기에 입지 관련 정보를 사업 계획에 상세히 반영하지 못했다는 것인데 입지에 대한 정확한 정보를 확인할 수 있는 장치가 없다면 이러한 악순환은 계속되고 입지에 대한 불확실성만 키울 뿐이다.

한편 해양수산부와 환경부 등 관련 부처는 각각 해상풍력 보급을 위한 관련 연구를 이미 수행하였는데 결과는 외부에 공개돼 있지 않다. 사실상 입지 관련 가용 데이터가 있음에도 활용되지 못해 해상풍력 보급을 지체시키고 있는 상황이다. 산재해 있는 데이터의 건설적 활용 방안을 찾아 현 한계를 벗어나야 할 때다.

대표적인 기존 연구로는 해양환경공단 주관의 해상풍력단지 후보지 도출을 위한 GIS 기반 ‘디지털 해상풍력 정보도 연구개발 사업’과 한국환경연구원 주관의 ‘해상풍력 단지 해양공 간 환경 영향 분석 및 데이터베이스 구축’ 등이 있다. 두 연구만으로도 어획량, 경제성, 조류, 어종, 해양포유류, 수중케이블의 전자기장 발생량 및 수중소음 등 객관적인 입지·공간 데이터가 세부적으로 구축돼 있는 만큼 이 데이터가 단일의 디지털입지정보망으로 공개돼야 실효성 확보가 가능해 보인다. 디지털입지정보망이라는 장치 구축은 사업자들이 사전에 직접 정확한 입지 검토를 필수적으로 실행하게 할 수 있고 기존 사업의 스크리닝 기준 및 계획입지 제도 도입 시 입지 선정 참고 자료 등으로 활용될 수 있을 것이다.

▲수용성

수산업이 발달한 국내에서 해상풍력 인허가 과정과 보급을 저해하는 주요 현안 중 하나는 어민의 반대와 소통 과정이다. 해상풍력은 바다에서 이뤄지는 어민들의 생업에 영향이 불가피하다. 그렇기 때문에 어민들은 그들이 사용하는 바다에 들어오는 해상풍력 사업에 민감하고 경우에 따라서는 생업을 잃을 수 있는 만큼 성공적인 사업 추진에는 직접 당사자인 어민과의 소통이 중요하다.

그럼에도 불구하고 현행 제도는 어민과의 갈등을 악화시키는 구조다. 이해당사자를 명확히 구분하고 그들의 의견을 합당한 시점에 충분히 수렴할 수 있는 제도가 마련되지 않는다면 국내 해상풍력 확대는 계속 순탄할 수 없다.

현재 이해관계자 범위는 명확한 기준이 없어 사업자의 임의대로 설정되며 대부분의 이해관계자는 해상풍력 사업을 뒤늦게 인지한다. 더욱이 그들이 계속적으로 사업 현황과 정보를 확인할 수 있는 창구와 의견 수렴 및 사업자와의 조정을 책임지는 명확한 주체도 부재하다. 시기적으로 늦거나 형식적으로 이뤄지는 의견 수렴 절차는 공정성에 대한 비판과 어업 피해 우려 등을 야기한다.

공정하고 투명한 소통 과정이 없는 현재 어민들의 반대와 갈등은 심화될 수밖에 없다. 어민과의 원만한 소통과 절충은 해상풍력 보급을 촉진할 수 있는 핵심 요소다. 이를 현실화하기 위해서는 입지를 결정하는 계획 단계 등 사업 초기부터 이해관계자의 참여가 중요하다. 또한 웹사이트 등 해상풍력 사업별 현황과 양질의 정보가 상시 공개되고 이해관계자 의견을 받을 수 있는 공식 창구와 이를 담당하는 거버넌스가 필요하다.

해상의 어민과 더불어 개발에 따라 영향을 받을 것으로 예상되는 인근 지역 주민도 넓은 범위에서 이해당사자로 포함된다. 지역 수용성 확보와 지역사회와의 상생은 비단 해상풍력뿐 아니라 다른 재생에너지 확대에서도 주요 과제다.

수용성 확보를 위해 현재는 발전 사업에 따른 주민 피해 또는 손실에 대한 보상 지급, 지역 지원, 이익공유 등이 행해지고 있다. 현행 법(신재생에너지법)은 이익공유 모델의 경우 기준 자격을 충족하는 주민과 어민들이 자발적으로 발전소에 지분·채권·펀드 방식으로 투자해 수익(배당·이자)을 얻는 ‘주민참여 제도’만 제시한다. 다양한 이익공유 모델 도입이 가능함 에도 불구하고 주민참여 형태만의 유지로는 국내 해상풍력의 지속가능성은 모호하다.

투자 참여 형태의 현 제도는 주민 투자 금액이 총사업비 대비 일정비율 이상일 경우 주민참여형 사업에 따른 신재생에너지 공급인증서(REC) 가중치를 추가 부여하고 해당 추가 가중치에 따라 발생한 수익을 참여 주민에게 제공하도록 하면서 인센티브 제도에 그치는 한계점을 드러낸다.

다수의 해외 사례를 살펴보면 신재생에너지 이익공유 모델은 경제적 이익에 한하지 않고 마을 기금, 보상, 현물수당, 간접적 사회적 편익, 지역고용, 에너지가격 인하, 세제 등 다양한 방식을 보인다. 이처럼 사업이 지역사회에 미치는 사회·환경·경제적 영향을 구체적으로 파악한 이후 해당 지역과 발전 사업의 특성에 맞는 모델을 채택하지 않는다면 이를 통한 주민수용성과 이익공유 효과는 한정적이다. 해상풍력 사업이 단순 개발 사업으로 끝나지 않고 지역사회 활성화로 이어지기 위해서는 형평성 있는 이익공유 모델을 제시하는 정부 가이드라인 수립이 긴요하다.

변국영 기자 다른기사 보기